3. Этапы зигзагообразного пути

В политической науке слой высших руководителей, принимающих наиболее важные, судьбоносные для страны или региона решения, принято обозначать термином «политическая элита», однако это не совсем верно или неверно вообще. Дело в том, что термин «элита» означает «лучший», «отборный», «избранный». Именно этот смысл вкладывается в такие понятия, как «элитные сорта семян», «элитные породы скота», «спортивная элита», «научная элита» и т. д. Однако, и это нужно подчеркнуть, применительно к подавляющему большинству тех, кто находится во власти или около нее, термин «элита» потерял свой первоначальный смысл и используется условно, поскольку в состав правящих групп, в частности в России и ее регионах, входят отнюдь не лучшие элементы общества, а масса циничных, корыстолюбивых, коррумпированных, не брезгующих никакими средствами лиц. Таким образом, «политическая элита» - это условный термин, его можно было бы заменить термином «высший слой бюрократии», но, учитывая, что современная политология пока не отказалась от понятия «политическая элита», буду пользоваться им и я.

Для понимания любой политической системы важно учитывать роль, которую играют в ней общенациональная и региональные политические элиты, а также отношения между ними. Взаимоотношения татарстанской политической элиты и ее лидера с федеральной властью мало чем отличались от общей системы отношений между региональными политическими элитами и федеральным центром, сложившейся в постсоветской России, если не считать некоторые особенности этих взаимоотношений в отдельные периоды в прошлом. Указанная система формировалась и развивалась, в частности, на основе признания федеральной властью значительной роли региональных элит и региональных лидеров в жизни российского общества и одновременно подчинения их воле федерального центра.

Действительно региональные политические элиты всегда представляли и представляют в настоящее время весьма весомый фактор в российской политической жизни. Их роль определяется, в первую очередь, тем, что они являются относительно самостоятельными и влиятельными субъектами политического процесса, имеющими собственные интересы и определенные ресурсы для их отстаивания. Как показывает, например, опыт России, не считаться с этими интересами вообще, постоянно действовать вопреки им, значит провоцировать в обществе социальную напряженность и конфликты.

Во-вторых, региональные политические элиты являются проводниками общегосударственной политики на местах, служат опорными основаниями всего государственного механизма. Без тесного взаимодействия местных политических элит с общенациональной элитой невозможно нормальное функционирование государства и общества. Не случайно, в политике федерального центра отношениям с региональными лидерами и политическими элитами уделяется значительное внимание.

Наконец, региональные политические элиты являются одним из источников пополнения общенациональных элит, доминирующих в центральных властных структурах. Как в России, так и в других странах, многие ведущие представители общенациональной политической элиты являются выходцами из местных элит.

Что же представляет собой нынешняя региональная политическая элита? В отличие от общенациональной российской политической элиты, в которой были представлены в основном руководители второго и третьего эшелонов прежней партийно-государственной номенклатуры, во многих региональных политических элитах господствовали представители первого эшелона указанной номенклатуры. Эта часть региональной элиты была воспитана в духе ценностей, среди которых закон и демократия занимают невысокое, если не последнее, место. В политической и экономической жизни ряда регионов достаточно отчетливо проявляются авторитарные тенденции, а приток во власть свежих сил во многих российских регионах более затруднен, чем в центре. По словам политолога из Великобритании К. Росса, «в России составляющие основу политические и экономические институты в регионах были выкованы не новыми избранными демократами, а скорее авторитарными лидерами, которые вышли из старой советской номенклатуры. Пост-коммунистические элиты России, особенно в этнических республиках, вскоре повернулись к национализму и сепаратистским требованиям, а не к демократии, чтобы сделать легитимным свое господство» 1.

Задержка с окончательным переходом к рыночным отношениям, формированием всего набора институтов рыночной экономики выгодна региональным политическим элитам. Замечено, что при недостаточном развитии рыночных отношений власть региональной политической элиты по существу не знает больших ограничений. Это питательная почва для местного авторитаризма, который не лучше, а много хуже авторитаризма в общегосударственном масштабе. В этом случае ни одно сколько-нибудь значительное экономическое решение не принимается без согласия политического руководства, а местный капитал практически полностью ориентирован на установление тесных связей и покровительство со стороны правящей элиты.

Региональные политические элиты различаются по социальной базе, на которую они опираются в первую очередь, а также по той политике, которую они проводят в своих регионах. Соотношение социальных слоев, оказывающих поддержку этим элитам, сильно зависит от экономической политики и уровня свободы и демократии, обеспечиваемых в регионе. В республиках в составе Российской Федерации существенное значение в указанном соотношении приобретает этнический фактор.

Правящая региональная элита стремится опереться на разные социальные группы и поэтому в выборе региональных приоритетов вынуждена лавировать, делать реверансы в сторону то одной, то другой группы интересов. Но не всегда ей удается сохранить лицо благодетеля, равным образом заботящегося об интересах каждого социального слоя. Соответственно и степень поддержки элиты неодинакова в разных слоях.

Так, данные социологических опросов, проведенные в свое время в Республике Татарстан, показали, что в этническом плане в социальной базе поддержки местной политической элиты преобладали татары. В социально-территориальном плане наиболее массовую базу поддержки местной политической элиты составляли жители сел и малых городов. В социально-профессиональном плане наибольшей поддержкой местная элита пользовалась среди крестьян, пенсионеров и руководителей разного звена, а наименьшей – среди предпринимателей, инженерно-технических работников и рабочих.

Персональный состав конкретной региональной элиты зависит от производственной специфики региона, социально-профессиональной структуры населения, его этнического состава, степени открытости каналов и демократичности формирования элиты, наличия или отсутствия клановости, сложившихся традиций кадровой политики, характера политической субкультуры населения региона. При изучении персонального состава элиты обычно учитываются предыдущая профессиональная деятельность, социальное происхождение, этническая принадлежность, пол, образование, возраст лиц, входящих в политическую элиту.

Определенное представление о региональных политических элитах могут дать совокупные социальные характеристики региональных лидеров. Так, по данным профессора Т. Ригби, уже долгое время специализирующегося на изучении советской и российской политических элит, возраст губернаторов и президентов в российских субъектах федерации колеблется от 35 до 69 лет, а в среднем составляет 52, 7 года 2.

Если из приведенных Т. Ригби данных выбрать тех региональных руководителей, чье место рождения в России известно (это 62 человека), то это преимущественно выходцы из сельской местности – 56,5 %, а если добавить к ним тех, кто родился не в столичных городах (республиканских, краевых и областных центрах), то цифра возрастет до почти 70 %. Эти данные примерно коррелируют с теми, которые получены в Татарстане. Здесь 74,7 % членов правящей в республике элиты родом из сельской местности. Если присоединить к ним выходцев из малых городов, образ жизни в которых мало чем отличался от деревенского, то получится еще более внушительная цифра – 86,3 %. Специфическая деревенская культура, привнесенная этими людьми во властеотношения, включает в себя традиционные нормы чинопочитания, внутреннее непринятие оппозиции, благоволение к выходцам из собственной среды, еще больше к землякам, и подозрительность к «чужакам», особенно к интеллигенции. По сути своей эта культура имеет антидемократическую направленность.

Анализируя такую группу, как лидеры российских регионов, необходимо рассматривать отдельно субъекты Российской Федерации, выделенные по национально-территориальному и территориальному признакам: республики и национальные автономии, с одной стороны, и края, области, города федерального значения – с другой. Во главе республик, как правило, стоят представители титульных наций. Как считает Т. Ригби, «в настоящее время представляется немыслимым, чтобы в более крупных и в культурном отношении более сильных из них, таких как Татарская или Башкирская республики, был неместный президент, и то же самое относится к этническим республикам и регионам Северного Кавказа. Напротив, меньшие по численности, в культурном отношении менее развитые национальности Сибири и российского Дальнего Востока остаются под политическим господством аутсайдеров, в основном русских» 3.

По этнической принадлежности 63 региональных руководителя являются русскими. В 16 республиках высшие должностные лица – представители титульной нации. В то время как удельный вес представителей всех нерусских национальностей (составляющих и коренное население России, и диаспору) равен примерно 20 % населения Российской Федерации, среди губернаторов и президентов они составляют 29 %, что можно расценить как сверхпредставительство.

По характеру образования среди руководителей российских регионов преобладают отраслевые специалисты. Причем большинство из них начинали свою трудовую деятельность с низовых работ на производстве, включая добывающие отрасли промышленности. И только 10 начинали свою трудовую биографию в непроизводственных сферах (образовании, академической сфере, в области права, в государственном аппарате). Но что наиболее показательно, все губернаторы и президенты, кроме одного, занимали руководящие посты в советскую эру, причем многие в партийном, государственном или комсомольском аппарате 4.

Невольно возникает подозрение: то ли они уже в советские времена были в душе приверженцами демократии и рыночного хозяйства и, находясь в рядах советской номенклатуры, хотя и славословили партию и ее руководящую роль, только притворялись коммунистами, оставались внутренними диссидентами, то ли им все равно, чем и когда руководить – экономикой командно-административного типа или в условиях рыночной экономики – лишь бы руководить. Создав себе такие комфортные условия, которые в свое время и не снились первым секретарям обкомов и крайкомов КПСС, нынешние руководители регионов вцепились во властные кресла железной хваткой и нужны исключительные обстоятельства, чтобы оторвать их от власти.

Конечной целью для создания главной предпосылки нормального политического и экономического развития Республики Татарстан является трансформация местной элиты с социально-демографической точки зрения (за счет прихода в элиту представителей новых, более молодых поколений, освоивших демократические ценности); с социально-территориальной точки зрения (за счет уменьшения представительства выходцев из села и увеличения удельного веса выходцев из городских слоев), с социально-профессиональной точки зрения (за счет преимущественного пополнения элиты представителями сферы промышленного производства, финансов, права, а также представителями отраслей высоких технологий и науки). Это долгий и трудный путь, но он неизбежен ввиду насущных экономических и политических потребностей Татарстана и его многонационального и, надо сказать, многострадального народа.

Каковы бы ни были социальные характеристики всей группы региональных лидеров, наиболее принципиальным остается другой вопрос - отношение региональных политических элит и их руководителей к реформам, обозначенным как стратегический курс Президента Российской Федерации. Совершенно ясно, что нынешние региональные политические элиты будут выступать против пересмотра итогов приватизации, даже тех приватизационных сделок, которые были незаконными и в момент их совершения, так как они сами активно участвовали в этом процессе. Поскольку, как считают некоторые авторы, реформа налоговой системы и реформирование естественных монополий усилят центр и ограничат полномочия региональных властей 5, то, очевидно, не следует ожидать активной поддержки этих реформ со стороны региональных политических элит. То же самое можно было бы сказать и о предстоящей административной реформе.

Представляется, что в целом региональные политические элиты занимают сейчас выжидательную позицию. В этом смысле федеральная власть может столкнуться с трудной проблемой. С одной стороны, региональная политическая элита субъективно не заинтересована в ряде предполагаемых российским Президентом реформ, многих ее представителей устраивает существующее на данный момент положение. С другой стороны, без активного участия региональных элит практическая реализация ни одной реформы невозможна, поскольку принятие на федеральном уровне хороших законов есть лишь первый, самый начальный этап процесса реформирования.

Учитывая огромную роль региональной политики в судьбах населения любого субъекта федерации, российское общество кровно заинтересовано в том, чтобы в каждом регионе правящая группа была действительно элитой в собственном смысле этого слова. Интересы российского общества, его поступательного развития настоятельно требуют улучшения качественного состава многих региональных элит. Сделать это можно за счет установления предельных сроков занятия одними и теми же лицами высших государственных должностей в регионе, внедрения практики конкурсного отбора руководителей, периодического отчета политической элиты перед населением, систематического обновления кадрового корпуса руководителей разных звеньев, усиления контроля за всеми действиями региональной правящей элиты со стороны общественности, средств массовой информации, федеральных органов власти.

В связи с крупным реформированием некоторых важных сторон политической системы российского общества у В. Путина была блестящая возможность существенного обновления региональных лидеров и региональных политических элит, которой он не воспользовался. Почему же Московский Кремль не слишком озабочен сменой глав регионов и их окружения? По этому поводу в печати были названы две причины. «Во-первых, покончено с губернаторской фрондой, нелояльных лидеров в провинции не осталось. А во-вторых, менять региональных начальников за два года до парламентских и за три года до президентских (очень важных ввиду истечения второго путинского срока) выборов было бы делом рискованным» 6. С первой причиной еще можно было бы согласиться, если бы отсутствие фронды сочеталось с динамизмом социально-экономической, политической и культурной жизни в регионе. Но никак нельзя согласиться со вторым суждением. По этой логике федеральному центру незачем вообще менять региональных лидеров, которые обеспечивают на выборах нужный результат. Между прочим, это значило бы, что федеральный центр будет смотреть сквозь пальцы на использование в регионах во время выборов административного ресурса и различного рода фальсификаций, если будет обеспечен нужный центру результат. Более верным считаю мнение, что «если в ближайшие три года губернаторский корпус существенно не обновится, то к истечению второго путинского срока и центральная, и региональная власти полностью выработают свой ресурс, причем одновременно. Тот, кто придет после Путина, будет поставлен перед необходимостью менять практически всех и сразу. И в Кремле, и на уровне регионов» 7.

Особенности положения региональных политических элит (на уровне республик, краев и областей) в постсоветской России обусловлены действием как объективных тенденций, так и субъективных факторов, специфичных для постсоветского периода развития российского общества. Одни из них в определенное время способствовали значительному укреплению позиций местных элит, другие, напротив, ограничивали свободу их действий и влияние. Причем конкретное соотношение этих факторов оказывалось разным в зависимости от условий, в которых в данное время находилась страна.

Если бросить хотя бы беглый взгляд на историю взаимоотношений федерального центра и региональных политических элит и соответственно на положение последних в российском государстве новейшего времени, то в ней легко различимы два этапа: этап децентрализации власти и управления 1991-1999 гг. и этап централизации, начиная с 2000 года.

Взятый в начале 90-х годов прошлого столетия курс предполагал достижение двух главных стратегических целей – переход к рыночной экономике и демократии. Достижение и той, и другой цели предполагало децентрализацию власти. Так, формирование рыночных отношений ведет к увеличению числа независимых субъектов хозяйственной деятельности, в том числе регионов. Оно связано со значительным уменьшением регулирующей роли государства в экономике, передачей на места более широких полномочий в области принятия решений. В условиях становления, а тем более функционирования рыночных регуляторов несостоятельной представляется сама мысль о возможности тотального управления экономикой из единого государственного центра власти, особенно если иметь в виду масштабы российского хозяйства.

Поэтому вряд ли можно подвергнуть сомнению необходимость самой децентрализации. В федерации, как правило, существует достаточно децентрализованная система власти и управления, в которой большинство текущих вопросов, представляющих особый интерес для населения, решается на местном и региональном уровнях. Для новой России децентрализация тем более представляла насущную необходимость. Разрушение существовавшей командно-административной системы, демократизация жизни общества и его политической системы были неизбежно сопряжены с передачей значительной части власти и полномочий по управлению на места. Определенное рассредоточение власти и управления было продиктовано той системой жесткой и окостеневшей централизации, которая была присуща советской системе, несовместимой ни с демократией, ни с рыночной экономикой.

Но специфика децентрализации в России в тот период определялась тем, что она происходила в условиях крайне неустойчивой и во многом неопределенной политической и экономической ситуации, а также глубоких расколов в общенациональной политической элите. Оказавшись в тисках многих противоречий, российский центр власти стремился опереться на российские регионы, заигрывал с руководством регионов, обещая, в частности, республикам столько суверенитета, сколько они в состоянии будут проглотить. Со своей стороны, стремясь укрепить собственные позиции и присвоить как можно больше полномочий, региональные лидеры последовательно использовали в своем торге с российским федеральным центром его слабость, неуверенность, опутавшие его противоречия.

В своих взаимоотношениях с региональными политическими элитами центр предпочитал двусторонние отношения многосторонним отношениям, неформальные сделки с отдельными региональными лидерами решению на основе закона вопросов, представляющих для субъектов федерации коллективный интерес. Как отмечает один из зарубежных исследователей отношений между федеральной и региональной властью в России, «напряженность в отношениях между центром и регионами в основном проистекает из споров относительно разделения власти и ответственности между центральной и региональными властями. В рамках этих споров политически слабые центральные власти в целом не имели силы и способности насильственно вмешаться и дисциплинировать упрямых региональных лидеров. Вместо этого, повторяющимися альтернативами решению вопросов были различные формы политических сделок между федеральной и региональными властями» 8. Заключение двусторонних сделок между центром и регионами стало институционализированным явлением.

Федеральный центр дал в руки региональных лидеров сильный политический ресурс в виде контроля за назначением руководителей территориальных структур федеральных министерств и ведомств. «Контролируя назначение таких влиятельных должностных лиц (например, руководителей налоговой инспекции, финансовых контролирующих органов, должностных лиц таможенной службы, судей, прокуроров, центральных избирательных комиссий), губернаторы были способны подрывать власть федерального правительства и мешать проведению федеральной политики» 9.

Отдавая столь мощный ресурс в руки региональных лидеров, федеральный центр не мог не понимать, что не только существенным образом ослабляет свою власть и во многом теряет контроль за ситуацией в субъектах федерации, но и в определенной степени попадает в зависимость от регионального руководства. У последнего возросли возможности манипулировать деятельностью указанных территориальных структур в собственных интересах.

Центр потворствовал и своекорыстному участию региональных элит в процессах приватизации, сдерживанию ими демократического развития в субъектах федерации. Не без участия федерального центра произошла коммерциализация региональных элит. По меткому замечанию известного немецкого политолога Клауса фон Бейме, в России «местные элиты благоприятствовали приватизации, потому что они получили шанс присвоить часть государственной собственности. Отношения «патрон-клиент» возникли как в центре, так и в регионах. Но в регионах переплетение экономической и политической элит пошло дальше, чем в центре…» 10. Примерно того же мнения придерживается упоминавшийся политолог К. Росс, который утверждает, что «в новом пост-коммунистическом корпоративном союзе региональные экономические и политические элиты объединили усилия для грабежа богатств своих регионов» 11.

Укрепление материальной базы местных политических элит в виде увеличения масштабов той собственности, которая поступила в их непосредственное управление и распоряжение, явилось немаловажным фактором возрастания их роли Достаточно привести такой пример: до начала так называемой перестройки 80 процентов промышленных предприятий, расположенных на территории Республики Татарстан, управлялись союзными органами власти, 18 процентов – российскими и только 2 процентами предприятий управляла сама республика. В результате децентрализации и настойчивого стремления татарстанской политической элиты к самостоятельности в ее распоряжении через десять лет оказалась основная часть собственности, имеющейся на территории республики. По словам М. Шаймиева, сказанным в 2000 году, «сейчас где-то процентов 5-6 - это федеральная собственность, а все остальное, включая богатство недр, принадлежит многонациональному народу Татарстана» 12. Здесь Президент РТ допустил две ошибки. Богатства недр Татарстана не принадлежали и не принадлежат его народу. На них, как и на природные богатства других регионов, наложил свою могущественную длань федеральный центр. Народ Татарстана не знает даже того, куда и на что тратятся нефтедоллары, по праву принадлежащие республике. Но факт остается фактом: расширение масштабов собственности, находящейся в руках региональной элиты, значительно укрепило ее позиции.

Заметим также, что вся приватизация и распределение собственности проходили под прямым контролем и при непосредственном участии региональных элит. Определение условий приватизации; подлежащих приватизации объектов и их стоимости; круга лиц, которым передается государственная собственность; передача недвижимости в аренду по произвольно установленным правилам, - все это и многое другое, с одной стороны, резко усилило власть региональной элиты, с другой – создало самые благоприятные условия для ее обогащения.

Получив огромную свободу действий, региональные элиты просто не могли обделить себя. И совсем не обязательно было запускать руку в государственный карман самим (хотя и это широко практиковалось). Удобнее было растаскивать и присваивать государственное добро через детей, других близких и дальних родственников. Именно они создавали собственные коммерческие структуры. По существу это было похоже на преступление со своими исполнителями и «крышей» в лице высоких должностных покровителей.

В 90-е годы прошлого века существовали и другие факторы, способствовавшие усилению значимости региональных политических элит. Так, укреплению позиций местных элит во многом способствовал экономический, социальный и духовный кризис российского общества; ставшая очевидной неспособность федерального центра своевременно решать надвигающиеся проблемы; недовольство значительной части населения своим материальным положением, вина за которое возлагалась, как правило, на федеральный центр. В этих условиях местные политические элиты дистанцировались от центра и стремились показать себя способными решать насущные проблемы жизни населения регионов, создать себе имидж единственных защитников его интересов.

К сказанному следует добавить, что в республиках в составе Российской Федерации существенную роль в повышении веса региональных политических элит сыграл повсеместный рост этнического самосознания, выразившийся в требовании большей независимости от центра, создания подлинной национальной государственности и обеспечения государственного суверенитета этих республик. Местные политические элиты ловко воспользовались усилением национальных движений, манипулируя ими (а иногда и поощряя их) и одновременно шантажируя федеральный центр, добиваясь от него уступок, главным образом согласия на расширение своих полномочий.

Указанные факторы оказали сильное влияние на поведение местных политических элит и их лидеров, на восприятие ими своей роли в государстве. Нормой политической жизни стали бесконтрольность и всевластие региональных политических элит и их лидеров, широкое распространение получили протекционизм, фаворитизм и клиентелизм. «Сочетание негласной политики с неясной федеральной политикой перераспределения стимулировало развитие отношений «патрон-клиент», которые характеризовали отношения между центром и регионами на пороге смены тысячелетия» 13.

Попустительство со стороны федерального центра и его заигрывание с региональными лидерами и политическими элитами имели печальные для страны последствия. Процесс децентрализации по существу вышел из-под контроля федеральной власти и, потеряв целенаправленность и четкие контуры, начал превращаться в свою противоположность – анархию. В значительной части была потеряна управляемость обществом и государством, не говоря уже о слабости и неэффективности центральной власти. Как признал однажды М. Шаймиев, «…центр давно уже никем не управляет» 14. Стала нормой правовая вольница субъектов федерации, в результате чего разрушалось единое правовое пространство, без которого невозможны ни нормальный процесс управления, ни стабильное развитие общественных, в том числе экономических, отношений, ни обеспечение безопасности человека, реализации его законных прав и свобод. На пути установления и развития экономических связей между российскими регионами воздвигались искусственные барьеры в виде своеобразных самостийных «таможен», которые ограничивали свободу перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Тем самым экономическому развитию и населению-потребителю страны наносился огромный ущерб. Появились случаи отказа некоторых субъектов Федерации перечислять налоги в федеральный центр, что грубо нарушало нормальные межбюджетные отношения.

Морально-нравственные качества основной массы региональных политических элит находились на таком же низком уровне, как и у общероссийской элиты. Те же своекорыстие, коррумпированность, барский образ жизни при нищенском существовании основной массы соотечественников, невнимание к нуждам обездоленного населения. И такие же деловые качества: неумение определить стратегические цели и средства их достижения, неэффективность, низкий профессиональный уровень, обман населения.

Однако особенность положения региональных элит состоит в том, что они находятся ближе к населению региона и более подвержены давлению с его стороны. Как бы эти элиты не оторвались от основной массы населения региона, они не могут быть полностью независимыми от них. Возможность социальной и политической дестабилизации, проигрыша на очередных парламентских и президентских выборах, потери авторитета в глазах федерального центра, а также стремление укрепить свое положение заставляет региональные элиты выступать в качестве защитников региональных интересов.

Способы этой защиты разнообразны. Это выбивание у федерального центра различного рода уступок, прежде всего налоговых и бюджетных, за счет формальных и неформальных связей с различными представителями общероссийской политической элиты. Это также торг с федеральным центром по поводу тех или иных благоприятных для региона решений путем взаимных уступок. Степень эффективности такой тактики зависела от многих факторов: например, от финансово-экономического потенциала субъекта федерации, наличия или отсутствия на его территории пользующихся спросом сырьевых ресурсов, авторитета и личных связей лидера и других руководителей региона в московских коридорах власти и т. д.

Но кроме индивидуальных, есть и коллективные способы защиты региональных интересов. К ним относятся совместные акции руководителей регионов с целью убедить Президента или федеральное Правительство принять определенные решения или предпринять практические действия. Одной из организационных форм артикуляции региональных интересов, их лоббирования в высших звеньях государственной структуры, давления на федеральный центр до сравнительно недавнего времени являлся Совет Федерации Федерального Собрания России, в котором (Совете) каждый субъект федерации был представлен двумя членами – руководителем исполнительной и руководителем законодательной власти региона. По российской Конституции Совет Федерации обладает столь значительными полномочиями, что без него, а тем более в противовес ему, в российском государстве не может быть принято ни одно сколько-нибудь важное решение. Совет Федерации может заблокировать любой законопроект, принятый Государственной Думой и в то же время участвовать в преодолении вето Президента на принятый обеими палатами парламента закон.

Однако координация действий региональных элит вовсе не означала отсутствие противоречий в их взаимоотношениях. Поскольку интересы конкретных регионов часто не совпадают и даже вступают в столкновение, это подрывает единство коллективных акций названных элит, существенно ослабляет их в глазах федерального центра, что позволяло последнему проводить в ограниченных пределах политику «разделяй и властвуй». В ограниченных потому, что федеральный центр не был столь всемогущ, чтобы проводить политику, невзирая на региональные элиты. Более того, он во многом зависел от той поддержки, которую они оказывали ему. Поэтому в своих взаимоотношениях с этими элитами федеральная власть, за редкими исключениями, все-таки стремилась договариваться с ними, идя иногда на вынужденные компромиссы.

В целом же региональные политические элиты, особенно региональные лидеры, чувствовали себя в период децентрализации власти и управления хозяевами жизни. Их взаимоотношения с федеральным центром отличались сильной дифференциацией: от безусловной поддержки федеральных органов власти до прямого противодействия и неподчинения центру. Они стали самостоятельными и относительно независимыми игроками на российской политической сцене, иногда навязывая федеральному центру свои правила политической игры.

Потворство региональным лидерам и региональным политическим элитам со стороны федерального центра осуществлялось с одной явной целью: привлечь на свою сторону региональные элиты. Однако цена была слишком высокой. Как было замечено в одном зарубежном исследовании, «ценой успешной интеграции региональных элит явился фундаментальный дефицит демократии в самих регионах» 15. Создалась ситуация, когда принимаемые в центре в 90-е годы прошлого столетия меры, пусть и половинчатые по своему характеру, по демократизации общества и его политической системы тормозились по разным причинам на местах. Вместо мощного сдвига в сторону развития демократии, что должно сопутствовать становлению рыночной экономики, в немалом числе регионов при попустительстве федерального центра сформировался режим авторитарной ситуации.

В основе этой общей картины явного ослабления федерального центра и потери управляемости лежали, по-видимому, несколько причин. Во-первых, это противоречия, а говоря попросту раздрай, в центральном ядре власти. Сначала это было противостояние союзного и российского центров власти. И тот, и другой в поисках средств усиления собственных позиций стремились опереться на регионы и их руководителей. Отсюда, например, обещание повысить статус некоторых автономных республик до статуса союзных республик, с одной стороны, и предложение взять столько суверенитета, сколько республики смогут проглотить – с другой. Позже возникло другое противостояние – между российским Президентом и Верховным Советом РСФСР. Обе стороны этого конфликта также стремились опереться на поддержку регионов и их руководителей. «По мере того, как поляризация между Съездом народных депутатов и Президентом возрастала, обе стороны добивались поддержки от региональных лидеров, обещая согласиться с требованиями большей автономии» 16. Наруку региональным элитам оказалось и противоречие между российским Президентом и Государственной Думой первого и второго созывов. Позднее региональные политические элиты стали использовать в своих интересах заинтересованность федеральной власти в получении в регионах благоприятных для нее результатов на общефедеральных выборах парламента и Президента Российской Федерации. Эти результаты обеспечивало руководство регионов, а оплачивались они подачками и невмешательством центра в то, что творили в регионах их элиты.

Занятая междуусобной борьбой, федеральная власть создала условия для усиления власти региональных лидеров, некоторые из которых превратили свои регионы в собственные вотчины. Они приобрели такую степень самостоятельности и независимости по отношению к федеральному центру, что позволяли себе не подчиняться федеральным законам и распоряжениям федеральных властей.

Во-вторых, ослаблению и неэффективности федеральной власти в немалой степени способствовала ее растерянность перед грузом свалившихся на нее огромных проблем. Налицо было отсутствие продуманной стратегии и тактики экономического, социального и политического развития страны, а попытки некритического заимствования западных моделей рыночной экономики и демократизации и их использования в специфических условиях России оказались провальными. Нельзя не согласиться со справедливостью слов, сказанных Нобелевским лауреатом Дугласом Нортом: «Передача формальных политических и экономических норм успешно функционирующих западных рыночных экономик экономикам стран третьего Мира и Восточной Европы является недостаточным условием для хорошего функционирования экономики. Приватизация не является панацеей для плохо функционирующей экономики» 17.

В-третьих, нормальному процессу децентрализации, оптимальному распределению властных полномочий между федеральным центром и субъектами федерации явно помешала поглощенность руководителей высшего и среднего звена начавшейся приватизацией, их стремление захватить и присвоить значительную часть собственности. В такое время, естественно, не до строительства государства и формирования федеративных отношений. Успех в обогащении во многом зависел от сделок с региональными элитами и их лидерами. Не зря же Президент РТ самодовольно заявлял: «Через голову Шаймиева что-то делать в республике – значит, усложнять себе жизнь» 18.

Как естественная реакция на процессы ослабления федеральной власти и потери управляемости страной явился курс на централизацию, составивший содержание второго этапа в истории строительства постсоветского Российского государства. Сама централизация власти имела более широкое назначение – укрепление государства, что было жизненно важным в сложившихся тогда условиях. Дело в том, что, несмотря на свойственные им особенности, все стратегические реформы (административная, военная, налоговая, судебная, земельная, банковская, реформы в области образования и здравоохранения, а также реформирование естественных монополий, систем жилищно-коммунального хозяйства и местного самоуправления) имели одну общую черту: их проведение зависело от жизнеспособности и эффективности государства. Однако, по мнению некоторых специалистов, российская государственная машина оставалась слабой и неэффективной. «Она сталкивается также с продолжающимися проблемами легитимности, так как, хотя сам Путин остается популярным, доверие государственным институтам и одобрение их деятельности остается низким» 19.

Одно из самых загадочных явлений, которое продолжает иметь место и сейчас, заключается в том, что при низком уровне доверия со стороны населения основным государственным и политическим институтам (Государственной Думе, Совету Федерации, Правительству, правоохранительным органам, судам, политическим партиям) достаточно высоким остается рейтинг Президента России, который и возглавляет всю эту систему. Хотя в последнее время, особенно в связи с монетизацией социальных льгот, фиксировался факт падения рейтинга и В. Путина.

Централизация была востребована самой жизнью и принесла немало положительных результатов. Важнейшим из них явилось восстановление единого экономического и правового пространства. Хотя процесс приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральной Конституцией и другими федеральными законами оказался внутренне противоречивым (не были приведены в соответствие с Конституцией России некоторые федеральные законы, особенно те из них, которые вторгались в предметы ведения и полномочия субъектов Федерации), в целом он был жизненно необходимым.

Централизация власти и управления помогла в какой-то степени дисциплинировать региональных лидеров, возомнивших себя вершителями судеб страны, хотя не прекратился полностью прежний процесс заигрывания с ними, свидетельством чего стало попустительство федеральной власти, вылившееся, в частности, в разрешение губернаторам и президентам продлить свое пребывание у власти на третий и последующие сроки. Свидетельством продолжающегося заигрывания с региональными лидерами и соответственно попустительства им со стороны федерального центра является продолжающаяся практика не реагирования на грубейшие нарушения норм избирательного процесса во многих российских регионах.

Так, характерной чертой политической жизни Татарстана является многолетняя практика грубых нарушений и фальсификаций на выборах. «Кажись, - пишет по этому поводу Лев Овруцкий, - не осталось в Татарстане олуха, который бы верил, что в республике возможны честные выборы. Всем известно, как это делается. Президентская администрация составляет список желательных кандидатов. Список, сопровождаемый строгими предупреждениями, спускается на места. Места начинают проводить политическую работу, то есть вбрасывать фальшивки, переписывать итоговые протоколы, давить и не пущать» 20. Такая практика имеет место в Татарстане на фоне отсутствия реакции как со стороны судебных органов республики и Верховного Суда Российской Федерации, так и со стороны исполнительной власти РФ. Ни один гражданин, причастный к этим делам, пока не был наказан, ни один волос не шелохнулся. А ведь вся эта безнаказанность имеет место в Российской Федерации - государстве, продекларировавшем свою устремленность к демократическим ценностям , стремящемся приблизиться к стандартам честных и свободных выборов и объявившем, в частности и посредством своего избирательного законодательства, о своем намерении встать на путь демократического развития. Получается, что такая ситуация устраивает не только республиканские власти, но и Москву, и что проблема честных и справедливых выборов отодвинута на самый дальний план политики федеральной власти.

Позитивным, хотя и не до конца последовательным, шагом явилась реформа Совета Федерации, удаление из него региональных руководителей, особенно руководителей высшей исполнительной власти субъектов федерации. Вряд ли подлежит сомнению, что прежний порядок формирования Совета Федерации страдал явным несовершенством.

Членство в Совете Федерации использовалось региональными руководителями для сделок с федеральным центром. Как пишет Мэтью Хайд, имея в виду время президентства Б. Ельцина, «для того чтобы добиться поддержки Совета Федерации в вопросах законодательства, Президент часто должен был иметь дело с индивидуальными членами Совета Федерации, обещая предоставить их регионам особые привилегии» 21. Такие индивидуальные сделки с региональными лидерами реально ослабляли вертикаль власти, подменяли установленные законом формы взаимодействия федерального центра и субъектов федерации неформальными, подчас засекреченными договоренностями, и, предоставляя льготы и привилегии отдельным регионам, создавали конфликтные ситуации в федеративных отношениях. В то же время членство в Совете Федерации региональных руководителей, отвлекая их от повседневных забот в своем регионе, мешало формированию постоянно действующей и профессионально занятой законодательной работой палаты парламента. В создании именно такой палаты - главный смысл реформирования Совета Федерации.

Нельзя упускать из вида и то, что членство высших должностных лиц региональной исполнительной власти явно нарушало конституционный принцип разделения властей. Это, кстати, понимал и М. Шаймиев, когда, объясняя изменение порядка формирования Совета Федерации, сказал: «Ведь сейчас руководители регионов, возглавляя исполнительную власть, участвуют в законодательном процессе, будучи членами верхней палаты парламента. То есть принимают законы, исполнение которых сами же и должны обеспечить» 22.

Новый способ комплектования Совета Федерации несколько исправляет ситуацию, поскольку сами руководители исполнительной власти регионов уже не являются членами верхней палаты парламента. Однако о полном восстановлении принципа разделения властей говорить пока не приходится, так как, пусть и косвенно, но исполнительная власть регионов представлена в Совете Федерации.

Незавершенность реформирования второй палаты российского парламента бросается в глаза. При нынешнем положении региональные руководители имеют возможность посылать в Совет Федерации в качестве представителей законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации кого угодно, в том числе и лиц, заведомо не подготовленных к такой работе, а также лиц, не имеющих никаких связей с регионом, которые им поручают представлять. Согласно некоторым источникам, после реорганизации Совета Федерации возможность стать его членом появилась и у лиц, не являющихся выходцами из представляемых ими регионов: из 178 членов Совета Федерации 78 не проживают в своих округах. «На самом деле, - задается вопросом автор статьи в журнале «Власть», - как можно представлять регион, не зная его изнутри, не зная запросы и нужды его жителей, не исходя из географических, исторических, экономических, а иногда и климатических факторов развития данной местности? Подобная практика, на наш взгляд, несовместима с задачами, которые должен решать Совет Федерации» 23. На вопрос автора хотелось бы ответить вопросом: а что невозможно в России?

Очень часто членство в Совете Федерации превращается в своеобразную синекуру, когда в него направляются бывшие губернаторы и другие представители региональной политической элиты, либо становится платой за услуги, оказанные или оказываемые предпринимателями и банкирами. В печати сообщалось, что «формирование Совета Федерации на практике нередко превращалось в политический торг должностями. Наверное, нет особых причин удивляться тому, что многие члены Совета Федерации вообще не имеют прямой связи с делегировавшими их субъектами Федерации… Кстати, в СФ заседают 45 бывших руководителей крупных коммерческих предприятий. Неудивительно, что сенаторов подозревают в склонности к лоббизму, а иногда и просто в профнепригодности в вопросах, связанных с законодательством» 24.

Карамышева Н. А. , на статью которой я ссылался, приводит такие данные: нынешний состав Совета Федерации включает «в основном: 1) представителей местной элиты (8 бывших руководителей регионов, 17 руководителей региональных парламентов, 7 бывших мэров, 25 заместителей глав администраций регионов); 2) представителей крупного и среднего бизнеса (34 чел. До избрания занимались предпринимательской деятельностью); 3) бывших высокопоставленных лиц федеральной элиты (14 бывших замминистра, 4 экс-министра, 4 вице-премьера). Все перечисленные чиновники в прошлом – выходцы из партийных и комсомольских работников высокого ранга. Понятно, что ими усвоены административно-командные методы работы, не очень совместимые с инициативой и самостоятельностью» 25. По-видимому, Совет Федерации стал важным кадровым сосудом, который наполняется людьми, бывшими во власти, но уже не пригодными занимать высокие должности в аппарате государственного управления или людьми, оказавшими (оказывающими) власти определенные услуги.

Более того, существующая теперь система комплектования Совета Федерации порождает произвол со стороны региональных руководителей, которые могут отозвать своего представителя по собственному усмотрению, даже если к работе представителя как члена Совета Федерации нет никаких замечаний. Именно такой случай имел место в Республике Татарстан. То, что произошло на сессии Госсовета Татарстана 11 апреля, – освобождение от обязанностей члена Совета Федерации Алтынбаева Р.З. – было ожидаемым событием. Момент для него был выбран не случайно. И юридически оно было оформлено вполне грамотно. Президент как глава исполнительной власти имеет право на такой акт. Но это событие для нашей республики не рядовое, а знаковое, поэтому важно разобраться в его политической подоплеке. Не будем останавливаться на демагогических, неуклюжих и косноязычных рассуждениях и объяснениях, прозвучавших в зале заседаний. Начнем с главного.

Каков официальный мотив отзыва Алтынбаева Р.З.? Оказывается, он участвует в партстроительстве и поэтому ему нужно дать свободу действий, хотя сам он об этом не просил. Здесь возникает, по крайней мере, два вопроса: (1) почему человек не может участвовать в деятельности партии и одновременно быть членом Совета Федерации? Ведь законом это не запрещено, и Алтынбаев Р. З. нормально совмещал и то, и другое. Никаких претензий к нему как члену Совета Федерации и Председателю Комитета по вопросам местного самоуправления не было ни у кого, не прозвучали они и на заседании Госсовета. Вывод очевиден: расправа была учинена сугубо по политическим причинам; (2) Президент Татарстана тоже занимается партстроительством, причем настолько активно, что, как засвидетельствовал на сессии один из депутатов Госсовета, угрожал в Альметьевске не согласным с ним катастрофой. Есть информация, что примерно также Минтимер Шарипович вел себя в Балтасинском районе. У любого человека может в связи с этим возникнуть вопрос: не мешает ли столь явное погружение в партстроительство выполнению президентских обязанностей?

Ближе к истинной причине освобождения был второй довод: команда должна плыть в одной лодке и не грести в разные стороны. Этот довод объясняет всем большим и малым чиновникам, что, несмотря на конституционный принцип политического многообразия, те, кто не хочет быть в одной партийной лодке с президентом, рискуют оказаться за бортом, в том числе остаться без работы. Накапливается уже довольно много фактов преследования и угроз тем, кто присоединяется или сочувствует Российской партии жизни, и, конечно, за всей этой компанией стоит известный дирижер. Приведенный довод удачно раскрывает как раз то, что освобождение Алтынбаева Р. З. есть расправа за иные политические взгляды и за принадлежность к другой политической партии.

Однако это только верхний слой той политической почвы, из которой произросла месть. Есть более глубокий слой отношений. Как говорят, ничто не вечно под луной. Со временем придется оставить свой пост и Минтимеру Шариповичу. Он это понимает и перед ним уже сейчас стоит проблема преемника. Такой опытный политик, как Президент Татарстана, не может не задумываться над этим по многим, в том числе и по личным, причинам. У нас не царство и не ханство. По Конституции единственным источником власти является народ. Но ему нужно предложить приемлемую кандидатуру и заставить проголосовать за нее.

В республике и, возможно, за ее пределами есть ряд сильных игроков, которые в свое время выступят претендентами на роль преемника, но которые до поры-до времени не афишируют свои цели. Алтынбаев Р. З. чувствовал свою самодостаточность и уже тогда не скрывал своего намерения участвовать в борьбе за президентский пост, и это его право. Но как самостоятельная фигура, мыслящая другими категориями, он не угоден Президенту в качестве преемника и не должен, по его мнению, создавать конкуренцию тому, на кого укажет пальцем Минтимер Шарипович.

Уверен, что картина борьбы может быть пестрой и сложной. Практически возможны любые альянсы. Самую активную роль будет играть федеральный центр. И вряд ли мнение Шаймиева М. Ш. окажется тогда решающим. Но ослабить, а еще лучше выбить из игры одного из неугодных конкурентов, того, кто уже раскрылся и создает партийную базу для будущей борьбы за президентскую власть, нужно как можно раньше, еще на дальних подступах к президентским выборам. Это, дорогой читатель, и является определяющим мотивом той мести, которая обрушилась на теперь уже бывшего члена Совета Федерации.

Случившееся не вызывает удивления. Поступок Президента РТ можно и оправдать, ссылаясь на специфику политики, которая, по мнению обывателя, является «грязным делом». Можно сослаться на многовековую российскую и советскую традицию нетерпимости к оппозиции. Отношение российской власти к политической оппозиции было всегда однозначным – ее нужно уничтожить, а если нельзя, то прикормить и сделать ручной. Неумение власти воспринимать оппозицию как равновеликую себе – один из признаков низкой политической культуры. Лично я убежден в необходимости и социально полезной роли действительной оппозиции.

Есть еще одно обстоятельство, которое ярко характеризует личные качества М. Шаймиева и его методы обращения с политическими оппонентами. Дело в том, что, как говорили знающие люди, готовясь к переизбранию на должность Президента РТ на третий срок, он опасался выдвижения Р. Алтынбаевым своей кандидатуры и предложил компромисс: Р. Алтынбаев не будет выдвигаться в президенты Татарстана, а в качестве компенсации М. Шаймиев направит его своим представителем в Совет Федерации. Все так и произошло. Но через немногим более одного года М. Шаймиев нарушил договоренность и удалил Р. Алтынбаева из Совета Федерации. Что это? Вероломство или что-то другое, судить читателю.

Защищая право на произвол, М. Шаймиев бурно реагировал на возможное принятие Государственной Думой Российской Федерации поправок к закону о статусе депутатов, запрещающему досрочный отзыв членов Совета Федерации. Он заявил, что «малейшее изменение прописанных в действующем законе норм является вопиющим правовым беспределом и направлено на ограничение прав субъектов. В случае окончательного принятия этих поправок мы отзовем своих представителей за ненадобностью, поскольку они не будут иметь возможности отстаивать интересы республики» 26. Трудно понять, где здесь логика? Какая связь между запретом необоснованного досрочного отзыва и возможностью отстаивать интересы республики?

Президент России и его команда, видимо, полагали, что, встречаясь в Совете Федерации, руководители регионов имели возможность договариваться, заключать какие-то сделки и составлять по определенным вопросам оппозицию федеральному центру и его решениям. В принципе такое представление имело под собой некоторое основание, однако возможности для подобных договоренностей были явно ограничены. Субъекты-реципиенты, полностью или в значительной части зависимые от федеральных финансовых подачек, объективно не могли стать союзниками субъектов-доноров. Ввиду этого Совет Федерации не мог превратиться в самостоятельную силу, выступающую единым фронтом в защиту региональных интересов, на которые посягает федеральный центр.

В нынешнем виде лоббистские возможности Совета Федерации сократились во много раз. Теперь они зависят уже не от прямых договоренностей между региональными руководителями, а от переговоров со многими участниками. Как отмечалось в зарубежной литературе, «права региональных лидеров назначать и отзывать своих представителей означают, что они, вероятно, будут осуществлять значительный контроль за их поведением в Совете Федерации. Несмотря на это, региональным лидерам будет трудно координировать деятельность своих представителей, что означает: члены Совета Федерации будут менее способны действовать коллективно…» 27.

На пути реформирования Совета Федерации явно необходимо сделать еще один шаг: выбирать двух представителей от субъекта федерации всем взрослым населением соответствующего региона. Это не только явится шагом вперед по пути дальнейшей демократизации политической жизни России, но и усилит конкуренцию в борьбе за мандат члена Совета Федерации и выявит новых политиков, которые по своей масштабности могут превосходить региональных лидеров. Формирование Совета Федерации путем всеобщих выборов по образцу формирования Сената США является наиболее демократичным и усиливает легитимность данного органа государственной власти, повышает его авторитет. Избранные населением члены Совета Федерации перестанут быть марионетками в руках региональных руководителей и приобретут самостоятельность, необходимую для ответственного решения государственных дел.

Правда, и принятые меры позволили хотя бы формально восстановить конституционный принцип разделения властей, превратить Совет Федерации в постоянно действующий на профессиональной основе орган законодательной власти государства, отдалить региональных лидеров от чрезмерного влияния на федеральную власть через организационную структуру, заставить их сконцентрировать больше внимания на решении насущных региональных и местных проблем, поменьше вторгаясь в дела федерального центра. Реорганизовав Совет Федерации, федеральная власть по существу лишила региональных лидеров организационной структуры, которую они использовали или могли использовать для оказания коллективного давления на федеральный центр.

Приведение Конституций (Уставов) и законов субъектов Федерации в соответствие с федеральной Конституцией и федеральным законодательством положило конец своеволию региональных элит в правовом регулировании важнейших сторон общественной жизни, в первую очередь, вопросов организации государственной власти, формирования избирательной системы и проведения выборов, регламентации хозяйственных отношений, участия субъектов федерации в международных и внешнеэкономических связях.

Одно из проявлений централизации российской власти - изменение баланса в межбюджетных отношениях в пользу федерального центра. Конечно, оно не поддается однозначной оценке. Однако в рамках данного сюжета следует подчеркнуть, что перераспределение финансовых ресурсов в пользу федерального бюджета существенно ограничило амбиции и возможности региональных политических элит и их руководителей, поставило почти всех их в положение просителей федеральной помощи.

Важной мерой в плане дисциплинирования региональных политических элит явилось федеральное законодательство, предусмотревшее возможность освобождения Президентом Российской Федерации от должности высшего должностного лица субъекта Федерации и инициирования им процедуры роспуска законодательного органа субъекта Федерации в случае издания ими нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и другим федеральным законам. Федеральное законодательство предоставило Президенту Российской Федерации право применять к региональным руководителям и другие меры воздействия (предупреждение, временное отстранение от должности).

Сильной привязкой региональных лидеров к федеральной власти явилось изменение процедуры выборов, а по существу назначения, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Это явилось очередным шагом федерального центра в строительстве своих отношений с региональными политическими элитами и их руководителями.

После кровавого преступления террористов в Беслане и предшествовавших ему других террористических актов естественным было ожидать, что высшее руководство страны предложит ряд решительных мер, направленных на бескомпромиссную борьбу с внутренним и международным терроризмом. Такие меры были действительно предложены Президентом Российской Федерации 13 сентября 2004 года на расширенном заседании правительства. Некоторые из них идут столь далеко, что вносят существенные изменения в нашу политическую систему. К ним относятся в первую очередь предложение о том, чтобы высшие должностные лица субъектов Федерации избирались законодательными собраниями территорий по представлению главы государства и предложение о введении пропорциональной системы выборов в Государственную Думу.

Сразу следует сказать, что хотя эти предложения были сформулированы в контексте комплекса мер борьбы против терроризма сами они в выступлении главы государства были плохо увязаны с противодействием террористической деятельности. Они действительно вряд ли имеют к этому противодействию прямое отношение. Создается впечатление, что сложившаяся в связи с террористическим актом ситуация была использована как повод для вбрасывания отработанных ранее предложений. По сообщениям некоторых СМИ, они прорабатывались в администрации Президента РФ и были заготовлены уже некоторое время назад. Насколько эти предложения соответствуют конституционным характеристикам российского государства как федеративного и демократического?

На мой взгляд, они не подаются однозначной оценке, которая должна учитывать не только известные теоретические положения, но и сложившиеся политические реалии. С одной стороны, предложение о замене прямых выборов населением высших должностных лиц субъектов Федерации выборами их региональными законодательными органами по предложению главы российского государства представляется мерой антидемократичной и антифедералистской и содержит в себе негативный социальный заряд. С другой стороны, не все так просто, и в определенном отношении это предложение имеет также положительный смысл.

Сначала о предпринятых мерах с негативной стороны. Первой естественной реакцией на предложение Президента России явилась мысль о том, что у народа отбирается право избирать непосредственно своих региональных руководителей. Новая Россия только начала было движение к демократии, хотя не все ее институты были созданы, а созданные во многом оставались формальными. И вот новая акция, которую к демократическим никак не отнесешь. Чем это можно обосновать? Тем, что народ у нас плохой? Не понимает, что творит и выбирает иногда не тех руководителей, которых хотела бы видеть верховная власть? Означает ли это, что народ не готов к демократии и лучшая для него узда – это авторитаризм? Может быть, это и так, но народ никогда и не обучится демократии и не воспримет демократические ценности, не участвуя в демократических процессах, одной из признанных форм которых являются выборы. Ведь нельзя же научить человека плавать на суше, как минимум он должен оказаться в воде.

Новая процедура назначения высших должностных лиц субъектов Федерации, несомненно, понижает степень легитимности их власти. Ведь одно дело, когда губернатор или президент избирались непосредственно народом, который является единственным источником власти, и другое дело, когда руководитель региона отбирается через посреднические структуры и процедуры.

Особенно двусмысленным становится статус Президента республики в составе Российской Федерации. В парламентских республиках, где президенты избираются парламентами, эти руководители выполняют, как правило, представительские функции. Президенты наделены широкими функциями и полномочиями в президентских республиках, но там они избираются всем взрослым населением. Президенты республик в составе Российской Федерации по существу перестают быть настоящими президентами, поскольку они не избираются народом, а превращаются в назначенных сверху доверенных лиц, полномочных представителей Президента России в республиках. В связи с новой процедурой назначения глав субъектов Федерации одна популярная казанская газета резонно высказала сомнение по поводу целесообразности заключения договора между Россией и Татарстаном: «Ведь если сейчас президент республики де-факто является назначенцем федерального президента, то по идее единственный договор, который они могут подписать, - это трудовой договор, как наниматель с наемным работником» 28.

Новый порядок назначения губернаторов и президентов потребовал внести изменения не только в федеральное законодательство, потребуется изменение и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, который однажды уже указал, что избрание главы администрации региональным законодательным органом превращает последний «в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах» 29.

Проблема, как представляется, заключается в том, что Конституционный Суд Российской Федерации поставлен в положение, когда его вынуждают отказаться от ряда принципиальных положений. К числу таковых относится положение о том, что избрание высшего должностного лица субъекта Федерации законодательным органом субъекта Федерации противоречит Конституции РФ. Означает ли введение новой процедуры назначения региональных руководителей, что исполнительная и законодательная ветви власти могут пересмотреть или проигнорировать правовую позицию Конституционного Суда, и мнение последнего для них не обязательно?!

Кроме этого, обращает на себя внимание суждение Конституционного Суда о том, что из статьи 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации вытекает правило, согласно которому «полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не затрагивающие конституционные основы и прерогативы федерального законодателя, определяются ими самостоятельно». Инициатива Президента России как раз относится к тому случаю, когда существовавшая процедура выборов глав регионов не затрагивала конституционные основы и прерогативы федерального законодателя.

Новация Президента Российской Федерации относительно изменения порядка избрания высших должностных лиц субъектов Федерации вызвала различную реакцию, в том числе и утверждение, что так поступают и в других странах, при этом часто называя унитарные государства. В развитых демократических федерациях руководители их субъектов, как правило, не назначаются и не рекомендуются федеральной властью. Невозможно даже представить, чтобы Президент США, страны, которая тоже борется с терроризмом, вдруг предложил бы назначать губернаторов штатов.

Неясными остаются пока некоторые другие вопросы. Почему В. Путин поменял свою позицию? Ведь никто иной, а сам он заявлял в 2000 г., что «главы субъектов Федерации должны избираться народом. Этот порядок уже утвердился, стал частью нашего демократического государственного строя». Путин говорил также о выборности руководителей регионов: «У нас федеративное устройство государства, и нельзя отнимать у людей право избирать, коли оно им было предоставлено… (У центра) и так достаточно рычагов, чтобы восстановить вертикаль власти» (на Всероссийском совещании представителей малых предприятий 15 марта 2000 г .).

На совещании руководителей региональных избиркомов 6 мая 2000 г. В. Путин заявил: «Отбирать у людей право выбирать себе руководителей в регионах было бы неправильным… и стало бы элементом неуважения к избирателям. Избрание руководителей субъектов Федерации повышает ответственность руководителей за результаты их труда». Он высказывал также убеждение: «Хорошо это или плохо, у нас сложилось так, что руководителей регионов избирает население прямым тайным голосованием. Так прописано в Конституции, и так должно остаться». Если прямые выборы регионального руководителя соответствуют Конституции, то иной порядок, по логике, может и не соответствовать. Тогда, следуя логике рассуждения Президента России, потребуется внести поправку в Конституцию, хотя сам Президент неоднократно выступал против изменения Конституции. Во всяком случае Президенту следовало бы объяснить причину коренного пересмотра своей позиции по одному из кардинальных вопросов демократии и федеративного устройства.

Практика даст окончательный ответ на вопрос, на каких принципах будет осуществляться подбор кандидатур на должность руководителя региона? Мнение населения, очевидно, учитываться не будет. Мнение региональной элиты тоже вряд ли будет иметь для Москвы сколько-нибудь существенное значение, не говоря уже о том, что чаще всего такого единого группового мнения не будет вообще. Всякое же телодвижение руководства региона с целью настроить местный законодательный орган против кандидатуры, предложенной Президентом России, очевидно, будет жестко пресекаться.

Не окажутся ли в роли предложенных Центром руководителей регионов посредственности, лишенные таланта; люди, слабо связанные или не связанные вообще с интересами населения доверенных им регионов? Можно предположить, что главным критерием подбора кандидатуры регионального руководителя станут полная лояльность по отношению к Центру и его политике. Что больше будет учитывать в своей работе и чем будет больше дорожить новый руководитель региона: то, что его кандидатуру предложил Президент России, или то, что его избрали на сессии законодательного органа субъекта Федерации и как бы оказали доверие от имени населения региона? Вопрос представляется риторическим. Не нужно быть провидцем, чтобы предсказать: он будет всецело ориентироваться на Московский Кремль. По существу это будут прямые наместники центральной власти, а точнее, Президента России, которые только перед ним (и ни перед кем больше) будут нести ответственность. У Президента РФ появилось и право своим Указом отстранять регионального руководителя от должности в любое время и без объяснения причин, возможно, при формальном согласии законодательного органа субъекта Федерации.

По-видимому, больным для региональных руководителей был вопрос: сможет ли Президент предлагать кандидатуру одного и того же лица на должность руководителя региона много раз подряд? Теперь, когда существовавшее в федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ограничение на занятие поста высшего должностного лица региона одним и тем же лицом не более двух сроков подряд, снято, такое право у Президента появилось. Теперь, чтобы держаться за власть неопределенно долгое время, президентам и губернаторам достаточно всегда брать под козырек и беспрекословно выполнять указания федерального центра, что они с радостью и будут делать. И в этом у них есть большая заинтересованность. Трудно не согласиться с политическим обозревателем «Российской газеты» Валерием Выжутовичем, когда он пишет, что «кадровая стратегия глав регионов направлена исключительно на удержание власти. Потенциальным наследникам и продолжателям веры нет. И не без оснований. Ведь сколько примеров тому, как «новая метла», вопреки обещаниям сохранить преемственность во всем, начинала наводить свой порядок в доме». «Жесткий единоличный контроль над распределением бюджетных средств, волевое регулирование отношений в местном бизнесе, подчинение себе муниципальных органов власти, послушный парламент, вымуштрованная, загнанная под каблук пресса – этого вполне достаточно, чтобы сама мысль о возможной альтернативе нынешнему правителю показалась бы дикой и святотатственной» 30.

Перед администрацией Президента стоит иная проблема. Для нее важно не ошибиться в отборе действительно подходящего на эту должность кандидата. Совершенно очевидно, что одно из последствий новой процедуры избрания высшего должностного лица субъекта Федерации – усиление непосредственной, персональной ответственности Президента России за состояние региона. Если высшее должностное лицо субъекта Федерации не будет избираться населением, последнее в случае плохой работы руководителя региона вправе предъявлять претензии непосредственно центральной власти, поскольку именно она предложила такого руководителя. Все это увеличивает цену ошибки.

Проблема выбора кандидата на должность руководителя российского региона ставит перед Президентом России еще одну проблему: должен ли он учитывать партийную принадлежность кандидата? Например, обязательно ли в любом регионе кандидат в губернаторы или президенты республики должен быть членом «партии власти» - партии «Единая Россия»? Если пойти по этому пути, то никакой многопартийности в России не будет. Тут, на мой взгляд, возможны два варианта решения. Один из них – представление кандидата из той партии, которая составляет абсолютное большинство в региональном законодательном органе. Если такого большинства ни у одной из партий не окажется, то возможно предложение кандидата от партии, которая имеет в региональном парламенте относительное большинство. И в том, и в другом случае косвенно учитывается мнение населения региона, которое распределило свои голоса между партиями, прошедшими в местные законодательные органы.

Второй вариант, очевидно, наиболее целесообразный, заключается в том, что партийная принадлежность кандидата вообще не будет приниматься во внимание. В управлении регионами важна не партийная принадлежность, а знания и организаторские способности. Из этого и нужно исходить.

Смена модели избрания высших должностных лиц субъектов Федерации наносит удар и по зданию российского федерализма. Как заявил один из известных отечественных политологов, руководитель Института национальной стратегии С. Белковский, российский Президент «практически отменил федерализм как принцип национального государственного устройства». Если даже допустить, что в приведенной оценке имеет место некоторый эмоциональный перехлест, все же придется признать, новая модель подбора руководителя региона способствует усилению тенденции разрушения элементов федеративного устройства государства.

Оценивая политическую динамику в стране за последние пять лет, приходится признать, что Россия довольно быстрыми темпами идет по пути дефедерализации и возврата к режиму с авторитарными чертами, иначе говоря, обретает привычное для себя состояние, которое в принципе соответствует политической культуре авторитарно-патриархального типа, доминирующей в российской истории в течение веков как среди «низов», так и среди «верхов». А, как известно, при соответствии политической практики доминирующей в обществе политической культуре как минимум обеспечивается стабильность государства. Хотя, разумеется, стабильность стабильности рознь: стабильными бывают государства как с авторитарным, так и демократическим режимами. Но общественности, которая цени стабильность, вовсе не все равно, за счет чего достигается эта стабильность.

В 90-е годы прошлого столетия в России был сформирован ряд институтов федерализма. В Основном законе государства была закреплена федеративная форма его устройства. В ст. ст. 71, 72, 73 Конституции РФ было проведено разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации. Она признала также возможность заключения по этим вопросам дополнительных договоров между центром и членами федерации. Позже такие договоры были заключены с 46 субъектами Российской Федерации.

Чрезвычайно важными для становления российского федерализма являются конституционные положения о суверенитете и целостности РФ; верховенстве ее Конституции и законов на всей территории Российской Федерации; равноправии субъектов федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти; признании в российском государстве общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов; о статусе республик как государств в составе РФ и др.

Как и конституции иных федеративных государств, российская Конституция предусматривает ряд гарантий прав как федерального центра, так и субъектов федерации, гарантий, призванных воспрепятствовать превращению федеративного государства в конфедерацию или унитарное государство. Так, Конституционный Суд может признать ничтожными, т. е. юридически недействительными любые нормативные акты субъектов федерации, противоречащие федеральной Конституции. Субъекты федерации не имеют права вмешиваться в исключительные предметы ведения и полномочия федеральной власти и ее полномочия по предметам совместного ведения, а федерация не правомочна вмешиваться в исключительные предметы ведения и полномочия субъектов. Статус любого субъекта Российской Федерации может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и самого субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Также с взаимного согласия могут быть изменены границы между субъектами РФ.

В системе федеральных органов государственной власти была создана типичная для федеративных государств вторая палата парламента - Совет Федерации, который несмотря на все свои недостатки, стал полем представительства и защиты интересов регионов, из которых, в сущности, и состоит Федерация. При этом предполагалось, что Совет Федерации как общенациональный орган законодательной власти будет стремиться к балансу общегосударственных и региональных интересов.

Однако, правда и то, что российский федерализм находился как бы в зачаточном и не устоявшемся состоянии, имел более декларативный, чем реальный характер. В его институциональном дизайне еще имеется много пробелов. И в этом плане можно было согласиться с содержавшейся в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ 2001 года резюмирующей констатацией того, что «у нас еще нет полноценного федеративного государства».

К сожалению, последующая политика в области государственного строительства, о которой подробнее будет сказано в следующем разделе книги, пошла по пути не укрепления федерализма, а его демонтажа. Наиболее зримыми приметами дефедерализации являются создание федеральных округов; сдвиг в пользу центра в межбюджетных отношениях; отрицание за республиками суверенных прав; возможность освобождения от занимаемой должности высших должностных лиц в субъектах федерации и роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации; вмешательство в избирательные кампании в регионах; почти полное отстранение органов государственной власти субъектов федерации от процедуры назначения должностных лиц федерального уровня на местах; создание межрегиональных органов федеральной государственной власти, стоящих над органами государственной власти субъектов Федерации; создание федеральными министерствами и ведомствами на территории субъектов федерации своих главных управлений, нередко параллельных уже существующим аналогичным органам самих субъектов Федерации; лишение субъектов федерации права на внешние иностранные заимствования; принятие в ряде случаев федеральных законов по предметам совместного ведения, не считаясь с мнением субъектов федерации, нередкое вторжение федерального центра в предметы ведения и полномочия субъектов федерации.

Складывается впечатление, что официальное признание федеративного характера российского государства со стороны российской политической элиты и некоторые шаги в направлении институционализации элементов федерализма в государственно-правовом строительстве в 90-е годы прошлого столетия были уступкой центральной власти в ситуации политического, социального, экономического и идейного разброда и хаоса в стране в надежде на конечный реванш унитаризма с достижением некоторой стабильности в российской обществе. В связи с этим не лишним представляется вопрос: не являемся ли мы свидетелями того, что время такого реванша, по мнению адептов унитаризма, наступило, а значит подходит к концу крайне короткий век федерализма в этой стране и начинается переход к унитарному государству на долгосрочную перспективу? Ответ на этот вопрос можно будет получить в ближайшие годы.

Идея замены избрания высших должностных лиц субъектов Федерации непосредственно населением их назначением при формальном одобрении региональными законодательными органами явилась в действительности мерой антифедералистской..

Дело в том, что реализация названной идеи нарушает один из принципов федерализма – относительную самостоятельность субъектов федерации в формировании системы своих государственных органов, что предполагает и самостоятельность в определении процедуры их образования. А это, естественно, означает дальнейшее ограничение суверенитета республик. Федеральный центр нашел довольно простой и, надо сказать, надежный путь вмешательства в формирование системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации: всякое новшество в этом отношении федеральная власть обозначает как общий принцип организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и тем самым создает видимость соответствия этого новшества Конституции РФ, хотя бесконечные изменения в федеральном правовом регулировании организации и деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации свидетельствуют лишь о вторжении федерального центра в предметы исключительного ведения субъектов Федерации, к которым относится и самостоятельное установление системы государственных органов субъекта.

Согласно ст. 77 российской Конституции субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему своих государственных органов в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В главе Конституции об основах конституционного строя о выборах высших должностных лиц субъектов Федерации ничего не говорится, но в упомянутом выше федеральном законе об общих принципах прямо была закреплена норма о том, что в ысшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В связи с выдвинутой Президентом России идеей возникла потребность изменить эту законодательную норму, однако необходимость вносить по этой причине изменения в Конституцию РФ отсутствует. Анализ статьи 77 Конституции Российской Федерации показывает, что инициатива Президента России не противоречит содержащимся в ней нормам. Согласно ч. 2 ст. 11 российской Конституции «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Формально юридически инициатива Президента РФ не противоречит и этой норме, поскольку кандидата на пост высшего должностного лица субъекта Федерации избирает законодательный орган этого субъекта.

Право создавать самостоятельно систему органов государственной власти, несомненно, характеризует и является одним из элементов статуса субъекта Российской Федерации. Поэтому можно сказать, что есть еще одна конституционно-правовая норма, которую затрагивает президентская новация. Речь идет о норме, закрепленной в ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, по которой «статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом». Здесь от федерального Конституционного Суда, возможно, потребуется толкование понятия «статус субъекта Российской Федерации».

Теперь о положительных аспектах предложения Президента России о новой модели избрания руководителей регионов. Дело в том, что региональные исследования отечественных политологов показывают наличие некоторых общих тенденций, характеризующих ситуацию в российских регионах.

Во-первых, выборы в регионах, в том числе выборы высших должностных лиц, проходят, как правило, не демократически, с мощным использованием административного ресурса и других нечистоплотных методов, в результате чего искажается действительная воля избирателей. Многие из них, разочарованные в том, как проводятся эти выборы, вообще не участвуют в них или голосуют против всех кандидатов. Если такие выборы не воплощение, а попрание демократии, нужны ли они вообще? Конечно, если болит голова, ее лечат, но не отрезают. И в данном случае лучшим выходом было бы наведение порядка на выборах, соблюдение всех законных процедур и строгое наказание тех наглецов, которые присваивает себе право подправлять волеизъявление народа. Но боюсь, что федеральная власть сейчас не в состоянии устранить все допускаемые на выборах извращения, тем более не факт, что она сама в этом отношении безгрешна.

Во-вторых, практически никто из избранных руководителей регионов не правил на своих территориях демократически. Как справедливо заметил на страницах «Российской газеты» один из известных публицистов Виталий Третьяков, «во многих субъектах Федерации они установили прямо деспотические или авторитарные режимы, на фоне которых центральная власть могла бы показаться идеалом демократии. Главы регионов и их команды стали одним из главных тормозов развития демократических процессов и обновления элит в России». И далее: «Зато все они участвовали прямо или косвенно, лично или через родственников и подставных лиц в разделе собственности на вверенных им территориях, не допуская к этой собственности ни конкурентов, ни тем более народ. Почти все главы субъектов Федерации создавали исключительно подконтрольные себе региональные парламенты и подминали под себя региональные СМИ». «Короче говоря, - заключает автор, - демократически избранные главы субъектов Федерации не были проводниками демократии на своих территориях, в корне душили любое проявление оппозиционности, приватизировали большую часть региональной собственности…». Трудно отделаться от впечатления, что все это списано с натуры, с Татарстана.

Один из признаков режима «авторитарной ситуации», который сложился во многих российских регионах, заключается в том, что население не может сменить правящую верхушку путем выборов. Она овладела искусством манипулирования народным волеизъявлением и обеспечения на выборах нужного ей результата. Так, может быть, чем проводить такие «выборы», лучше пока действительно отказаться от них, как предложил Президент России?!

Для проведения динамичной политики Президент РФ нуждается в обновлении политико-управленческого корпуса в регионах. Предложение российского Президента о новой модели избрания высшего должностного лица субъекта Федерации дает шанс обновить региональные политические элиты, часть которых, как застывший хлам, мешают инновационному развитию России. Обычно каждый новый руководитель региона стремится набрать собственную команду из новых лиц и сформировать на месте свежую политическую и управленческую элиту. Кадры для этого всегда имеются, Россия богата людьми. Так что в регионах, где предстояла скорая смена руководителя региона, многим членам нынешней правящей верхушки впору было задуматься о запасном аэродроме. Разумеется, это был один из возможных вариантов – политическая жизнь не бывает однолинейной.

Поскольку по новой системе кандидатуру руководителя региона будет предлагать сам глава государства, исчезнет опасность «регионального престолонаследия», когда уходящий губернатор или президент назначал бы себе наследника из числа родственников или других близких ему людей и обеспечивал бы ему победу на региональных выборах. Во многом потеряют также смысл борьба, компромиссы и блоки внутри региональной политической элиты с целью занять высший в регионе государственный пост.

Перечисленными выше и другими новациями Президент России показал, кто в доме хозяин и в значительной степени дисциплинировал региональную элиту и особенно региональных лидеров. Мощным фактором, усиливающим федеральную власть и ставящим пределы свободному усмотрению или своеволию местных элит, является наличие в распоряжении центра достаточно больших материально-финансовых и информационных ресурсов, права на издание законов и других общеобязательных нормативных актов в важнейших сферах жизни общества, контроля над силовыми структурами, международной поддержки. Все это в совокупности позволяет федеральному центру оказывать в случае необходимости довольно сильное давление на регионы и местные элиты.

Серьезным фактором, сковывающим свободу местных политических элит и играющим наруку элите общероссийской, является доминирующая среди широких слоев российского общества авторитарно-патриархальная политическая культура с такими традиционными чертами, как оправдание жесткой бюрократической централизации процесса принятия политико-управленческих решений и управления страной в целом; интолерантность к инакомыслию и альтернативным идеям, предпочтение монизма, единообразия, унификации перед плюрализмом и диверсификацией; предпочтение конфронтационных и силовых методов решения сложных вопросов общественного развития, отсутствие культуры диалога, компромиссов и консенсуса; правовой нигилизм; ксенофобия. Эта культура содействует тому, что меры общенациональной политической элиты, направленные против чрезмерной децентрализации и усиления влияния местных элит, получают поддержку значительной части российского общества.

Не будет большим упрощением сказать, что в настоящее время региональные политические элиты и их лидеры практически не имеют законных ресурсов для противодействия федеральному центру или для оказания на него воздействия. По существу единственный оставшийся у них ресурс – это обеспечение нужных федеральному центру результатов выборов в своем регионе.

Таким образом, меры предпринятые Президентом Российской Федерации в рамках общего стратегического курса на укрепление вертикали власти и централизацию управления резко ограничили своеволие и безнаказанность региональных политических элит, в значительной мере протрезвили и дисциплинировали их. Не исключаю того, что они в какой-то мере испугались прихода на высший государственный пост в системе российской власти выходца из чекистской среды. Думаю, что Минтимер Шаймиев уже не осмелился бы повторить в 2001 году то, что он заявил в 1991 году: результаты выборов Президента Российской Федерации на территории Республики Татарстан не будут иметь последствий для суверенитета Татарстана 31. Или другой, дополняющий факт. В своем выступлении на втором Всемирном конгрессе татар М. Шаймиев заявил следующее: «Однако в России есть такие политические деятели, которые хотели бы пересмотреть существующий статус республики, пробуя нас на прочность. Они требуют приведения Конституции Республики Татарстан в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Мы им отвечаем: Республика Татарстан выработала долгосрочную стратегию и будет ее придерживаться. Договору между Республикой Татарстан и Российской Федерацией на ближайшие годы альтернативы нет» 32. С приходом к власти В. Путина альтернатива нашлась: Конституция Республики Татарстан приведена почти в полное соответствие с Конституцией Российской Федерации, многие признаки конституционно-правового статуса республики изменены, договор перестал действовать не только фактически, но и юридически.

Изменилась роль региональных политических элит: одно время возомнившие себя вершителями судеб страны и часто оппонировавшие федеральной власти, региональные элиты в настоящее время притихли, смирились и внешне проявляют верноподданнические чувства. Вполне возможно, что многие новации Президента России им не по душе и внутренне они не воспринимают их, но все реже и реже слышатся недовольные голоса и все чаще и чаще слышится нарастающий хор одобрения.

Этот хор препятствует объективной оценке российского политического процесса начала XXI века. Воспринимая, несомненно, положительно многие последствия централизации власти и управления в начале нынешнего столетия, было бы непростительно не заметить, что, качнувшись от децентрализации в сторону централизации, маятник прошел золотую середину и начал зашкаливать за разумные пределы, показывая переход к другой крайности – чрезмерной и жесткой централизации. Под видом укрепления «вертикали власти» начались процессы, угрожающие демократизации общества и государства и подрывающие основы федеративного устройства. Произошла, как представляется, подмена объекта давления: вместо ограничения всевластия региональных лидеров и политических элит предпринимаются меры по ограничению полномочий субъектов Федерации, по разрушению тех ростков федерализма, которые явственно обозначились в 90-е годы прошлого столетия.

Главы субъектов Федерации по-разному реагировали на законодательную инициативу Президента России: кто-то бросился в радостный крик одобрения, кто-то промолчал, а кто-то осторожно высказал свои критические замечания. Странно лишь, что некоторые руководители субъектов Федерации, а среди них и М. Шаймиев, одобряя предложение Президента РФ о замене прямых выборов руководителей регионов, утверждают, что при прежней системе на посту региональных лидеров оказывались случайные люди. Законно возникает вопрос: а сами эти руководители не являются случайными людьми? Как мне представляется, любой из них стал губернатором или президентом по воле случая. Ничего закономерного в этом нет.

Кампания, связанная с реализацией Федерального закона от 11 декабря 2004 года о новой процедуре назначения / выборов глав субъектов Российской Федерации, набирает силу. При этом определились три группы региональных руководителей - губернаторов и президентов республик. К первой группе можно отнести тех, кому Президент России выразил недоверие и отстранил от должности ввиду ненадлежащего исполнения своих обязанностей (как бывший губернатор Корякского автономного округа В. Логинов) или кого Президент не рекомендовал региональному законодательному органу для наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации (как это произошло с бывшим саратовским губернатором Аяцковым или бывшим тульским губернатором Стародубцевым).

Вторую группу составили те, кто поставил вопрос о доверии к себе со стороны Президента России и досрочно сложил полномочия. Это целая группа региональных руководителей, среди которых Президент Республики Татарстан Минтимер Шаймиев, в очередной раз сделавший вид, что он не стремится к власти, но вынужден пойти навстречу просьбе Президента РФ и продолжать рулить республикой еще пять лет. Этот и некоторые другие примеры, по-видимому, свидетельствуют о том, что не всегда президентская администрация предъявляют самые высокие требования к корпусу региональных руководителей, их деловым и моральным качествам.

К третьей группе следует отнести тех глав субъектов Федерации, которые не пошли испрашивать доверия Президента, а решили, что, будучи избранными народом, уже имеют не менее ценное доверие, которое постараются оправдать до конца действия нынешних полномочий. И правильно сделали. Среди представителей этой группы такая крупная, несомненно, выдающаяся фигура, как мэр Москвы Ю. М. Лужков, Президент Чувашской Республики Н. В. Федоров и другие.

Во всех новых назначениях региональных руководителей, которые произвел до сих пор Президент России, никакого участия не принимала так называемая «партия власти». Очевидно, «Единой России» было сказано не вмешиваться в этот процесс, поскольку ни в федеральном законе, ни в Положении о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации участие партий не предусмотрено. Однако в том и суть политических партий, что они могут дать свою оценку по любым вопросам общественно-политической жизни, в том числе по кадровым назначениям. Другое дело, что оценки эти должны быть взвешенными с указанием на сильные и слабые стороны кандидатов.

Понятно, что в таких российских регионах, как Татарстан, местные политики, представляющие партию власти и республиканское общественно-политическое движение, а также СМИ, зависящие от милостей исполнительной власти, кроме как петь осанну первому лицу, сказать о нем ничего иного не могут. Тем ответственнее роль центральных органов федеральных партий и центральных средств массовой информации.

Каждый раз при выборе кандидатуры на пост высшего должностного лица субъекта Федерации наиболее сложную задачу приходится решать Президенту России. Учитывая ключевую роль регионального руководителя во всем механизме государственного управления, цена ошибки здесь чрезвычайно велика. Конечно, проще было бы не начинать административную реформу в направлении изменения процедуры избрания высшего должностного лица субъекта Федерации и сказать: раз население само выбирает себе главу региона, пусть оно и пожинает плоды его деятельности. Однако такой безразличный к участи населения региона подход с чисто гуманной точки зрения неприемлем.

Процесс реализации федерального закона, которым была введена в практику новая процедура выборов руководителей региона, требует дальнейшего анализа и обобщений. Но первые итоги свидетельствуют о заложенных в новом законодательстве возможностях возрастания роли законодательных органов субъектов Федерации и безусловном усилении вертикали власти.

Конечно, с учетом того, что замена прямых выборов глав регионов, в сущности, является отступлением от принципов демократии и федерализма, Президент России мог бы одновременно предложить компенсирующие меры. Одной из них могло бы быть упразднение федеральных округов и института полномочных представителей в округах, института главных федеральных и просто федеральных инспекторов в субъектах федерации. Ведь если главы регионов будут назначаться только с подачи Президента РФ, они становятся его прямыми представителями в регионах. В этом случае существование федеральных округов вместе с полномочными представителями теряет смысл. Устранение бюрократического слоя на уровне округов значительно упростит систему государственного управления и сэкономит многие миллионы рублей.

Другая возможная компенсирующая мера – выборы населением членов Совета Федерации, о чем частично уже говорилось выше. Это нужно не только для расширения политического участия населения, но и для того, чтобы пресечь возможное манипулирование региональными руководителями поведением своих представителей и устранить их влияние на деятельность второй палаты высшего законодательного органа страны. Члены Совета Федерации могли бы стать прямыми представителями населения региона при условии проведения честных и справедливых выборов, которые очень часто уродуют своим вмешательством именно региональные власти.

В этой связи вызывает удивление позиция Президента Татарстана. На словах ярый сторонник федерализма и защиты суверенитета республики, М. Шаймиев вдруг открыто поддерживает явно антифедералистскую меру – отмену прямых выборов населением руководителей субъектов Федерации и по существу их назначение Президентом России при сохранении видимости избрания законодательными органами субъектов, что, разумеется, наносит удар по суверенитету республики.. Не содержался ли в такой позиции тайный смысл: надежда быть рекомендованным на очередной срок президентства в обмен на поддержку предложения главы российского государства? Эта надежда действительно оправдалась.

Нужно сказать и о том, что, комментируя предложения главы российского государства, М. Шаймиев ссылался на свой опыт назначения глав городских и районных администраций как на предтечу мер, объявленных Президентом России. Но тем самым Президент Татарстана по существу признал, что он не давал в Республике развиваться местному самоуправлению народа.

Все, кто знает политическую ситуацию в Татарстане, практически не сомневались, что Президент Татарстана окажется в первых рядах тех глав субъектов Федерации, которые будут просить доверия Президента Российской Федерации с тем, чтобы продлить свое пребывание у власти дольше срока, на который они ранее были избраны. То, что, прося доверия Президента России, М. Шаймиев стремился еще за год до окончания третьего срока президентства обеспечить продление своего правления на четвертый срок, является несомненным фактом. Это стремление сильно проглядывает в его адресованной московскому Кремлю угрозе о дестабилизации ситуации, с которой он выступил 28 февраля 2005 г . на заседании Госсовета Республики Татарстан. Он предупредил Москву, что республиканский парламент будет «готов к самороспуску, если депутатскому корпусу будет навязана кандидатура, которая не устроит депутатов и общественность». Здесь что ни фраза, то обман с целью замаскировать собственные притязания на президентскую власть.

Не может не обратить на себя внимание тот факт, что М. Шаймиев говорит за весь депутатский корпус, ни мало не потрудившись узнать его действительное мнение: желает ли он на самом деле самороспускаться в угоду шаймиевским корыстным интересам, если кандидатура на должность Президента Татарстана не устроит М. Шаймиева. В этих ссылках на якобы мнение депутатского корпуса и мифической общественности явно сквозит один и тот же мотив: по М. Шаймиеву, депутатский корпус и так называемая общественность будут исключительно довольны и безмерно благодарны Президенту России только в одном случае: если он предложит республиканскому парламенту лишь одну и, конечно, самую достойную кандидатуру – кандидатуру самого Шаймиева.

Минтимер Шаймиев постоянно скрывал свою огромную и все поглощающую страсть к власти, несмотря на то, что не всегда умел использовать эту власть в интересах народа. Даже сильно претендуя в душе на пост Президента республики, он старался внешне обставить свою претензию то слезной просьбой актанышской общественности, то как ответ на «убедительную просьбу» и «настоятельное пожелание» Президента России 33, в то время как он сам якобы не собирался претендовать ни на третий, ни на четвертый срок президентства. Видите, читатель: перед нами предстает вот такой смиренный, скромный человек, которого просто умоляют возглавить республику.

В этом отношении примеров лицемерия со стороны М. Шаймиева более чем достаточно. Так, за несколько месяцев до мартовских 2001 года выборов Президента РТ на вопрос голландского журналиста, будет ли Шаймиев баллотироваться на следующий срок, тот ответил: «На сегодня у меня ответа на этот вопрос нет, я совершенно искренне говорю. С одной стороны, обстоятельства диктуют, чтобы я пошел на третий срок. В России новый президент. Общество переживает грандиозные перемены. Меня, как любого гражданина Татарстана, не может не волновать вопрос о том, как будут выстроены отношения между Москвой и Казанью. И невольно задумаешься о том, как будет тяжело новому человеку. Но, с другой стороны, когда-то же надо будет уходить, когда-то это должно произойти. Вот почему я совершенно искренне говорю: если я уйду, то в личном плане не буду ни о чем жалеть. Тем более, если на должность Президента Татарстана придет человек, который продолжит тот путь, по которому сегодня идет республика». И далее: «Может из-за того, что я всегда был у власти, я ею и не дорожу как очень высоким, привилегированным положением. Повторяю: я искренне и довольно легко, совершенно спокойно говорю о том, что могу уйти» 34. Трудно поверить в искренность этих слов Шаймиева. Есть власть и власть. Быть инструктором и даже заместителем заведующего отделом обкома партии или 14 лет сидеть министром второстепенного министерства, когда никто не замечает твоих выдающихся или гениальных способностей – это одна власть; быть первым по должности лицом в республике – это другая власть. Факты свидетельствуют, что М. Шаймиев всегда стремился к власти более высокого уровня. Поэтому когда он накануне выборов Президента РТ в 1996 году рассуждал о том, что ему предложили избираться Президентом на второй срок, и он «не нашел для себя аргументов, чтобы отказаться, в том числе и по состоянию здоровья» 35, вряд ли кто поверил, что он искал какие-то аргументы. Но это было тогда.

Перед выборами 2001 года по действовавшему на тот период федеральному законодательству он не мог баллотироваться в Президенты Республики Татарстан на третий срок. Принятый в октябре 1999 г. Федеральный Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» посягнул на святая святых региональных баронов – на их право навечно оставаться у власти и ввел норму, ограничивающую пребывание одного и того же лица на должности руководителя субъекта федерации двумя сроками.

Казань со своей стороны предприняла титанические усилия, чтобы пробить через Государственную Думу поправку к федеральному закону, разрешившую губернаторам и президентам переизбираться на свои должности на третий срок. В республике ходили разговоры о суммах, пересланных из Казани в Москву для лоббирования нужного результата, называлось лицо, через которого это было сделано. Но поскольку нет фиксированных доказательств, тема эта должна быть закрыта. Спасибо Государственной Думе, которая спасла от позора добровольного отказа от власти, объявив временем отсчета первого срока пребывания у власти региональных лидеров октябрь 1999 г. Невольно думаешь, что при такой дикой системе не стоит удивляться, если Госдума вдруг примет постановление считать началом Нового Года 1-ое марта, а с первого апреля - черное полагать белым и наоборот.

Однако здесь важнее отметить другое: ведь почти прошел и третий срок, и Президент России – теперь не новый человек, и отношения между Казанью и Москвой выстроены понятным образом, а Шаймиев не только не уходит, но и постарался обеспечить себе четвертый срок президентства. Как-то в разговоре с очень приближенным к Шаймиеву царедворцем я спросил его, пойдет ли Шаймиев на 4-й срок. Ответ был ожидаемым: «Кто же добровольно отдает власть?!». А ведь 15 лет – это больше, чем нужно, чтобы сделать что-то на посту руководителя. После двух сроков пребывания политика у власти он перестает инициировать и осуществлять новые идеи, начинается застойное консервирование жизненных процессов общества.

По-моему сейчас всякому, кто хотя бы мало-мальски знаком с М. Шаймиевым, ясно, что под маской якобы безразличного к власти человека скрывается алчность к власти и не только потому, что она связана с огромными жизненными благами и комфортом, дает удовлетворение ощущением своего могущества над подчиненными, предоставляет возможность по собственному усмотрению распределять общественные блага, но и потому, что она нужна для сохранения собственности, нажитой членами шаймиевского клана. И когда Президент Татарстана выступает с заявлениями типа: «Я не держусь за власть» 36, никто в это не верит, как и он сам.

Для характеристики Минтимера Шаймиева и его отношения к власти характерно следующее обстоятельство. Объясняя, почему в марте 2005 г. он досрочно, не дожидаясь окончания срока своих полномочий в марте 2006 года, поставил перед В. Путиным вопрос о доверии и решил пройти процедуру назначения в соответствии с новой избирательной схемой, М. Шаймиев заявил: «Если бы я дождался марта 2006 г., то я должен был бы пройти процедуру выдвижения альтернативных кандидатур, но это не для меня (выделено мною – М. Ф.). Поскольку я сделал это досрочно, по добровольному желанию и через прямое обращение к президенту, то федеральный округ не будет предлагать другую кандидатуру» 37. Сколько же высокомерия, чванства и претенциозности в этих немногих словах! До какого предела личной нескромности может дойти наш герой, возомнивший, что должность Президента Республики Татарстан – это его пожизненная синекура.

Он даже не допускает мысли об альтернативных ему кандидатурах, ошибочно возомнив, что имеет монопольное право на президентскую должность в республике. В силу, может быть, своей недостаточной политологической грамотности М. Шаймиев отвергает общепризнанный в демократической среде принцип – принцип конкурсного замещения государственных должностей, ошибочно считая это оскорблением для себя.

В его высказывании содержится и саморазоблачительный элемент. Оказывается, он думал и о четвертом сроке. Это отчетливо вытекает из его слов, что если бы он дождался марта 2006 года, то ему пришлось бы пройти процедуру выдвижения альтернативных процедур.

Одной из новаций, с которой выступил Президент Российской Федерации и которая получила законодательное выражение, - это переход полностью к выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по пропорциональной системе. Конечно, пропорциональная избирательная система, как, впрочем, и все другие системы выборов, имеет свои недостатки. Главный из них состоит в том, что избиратель не знает всех кандидатов, включенных в так называемый партийный список, и вынужден судить обо всем списке кандидатов по первым трем лицам. Тем самым ему как бы продают «кота в мешке». Избранные по партийным спискам депутаты не имеют своих избирательных округов и менее подотчетны избирателям. Поскольку главная роль в формировании партийного списка принадлежит лидеру (лидерам) партии, то в этом деле не исключен произвол.

Одновременно нельзя не видеть и плюсов пропорциональной системы. Они заключается, во-первых, в том, что эта система способствует становлению политических партий. Известно, что большую группу составляют партии так называемого парламентского происхождения. В западных странах они возникали в связи с расширением избирательного права и парламентских прерогатив. Они появлялись как необходимое средство предвыборных кампаний, избирательной борьбы и как важный инструмент парламентской деятельности. Как отмечал один из классиков зарубежной политической науки Морис Дюверже, для партий парламентского происхождения «завоевание места в политических ассамблеях есть сущность жизни партии, сама причина ее существования и высшая цель ее жизни». Нечто подобное произошло с большинством политических партий и в современной России. Именно частичное введение в практику избирательного процесса элементов пропорциональной избирательной системы стимулировало возникновение многих партий и движений.

Во-вторых, пропорциональная система выборов значительно ослабляет возможности региональных лидеров назначать кандидатов в депутаты Государственной Думы. Не является секретом, что одной из форм неправомерного вмешательства руководителей регионов в избирательный процесс является фактическое назначение кандидатов и мобилизация в помощь им административных ресурсов региона. Пропорциональная система вводит определенные ограничения. Командовать партиями и указывать им, как составлять партийные списки, местным баронам не всегда под силу. Нетрудно представить, насколько велика была бы степень зависимости общефедерального парламента от региональных властей, дай им возможность назначать своих кандидатов в Госдуму, как это делалось до недавнего времени во многих регионах по одномандатным округам. Причем это назначенчество значительно облегчается в регионах, где утвердилось неизвестное в советское время явление – региональный авторитаризм.

В-третьих, благодаря пропорциональной системе обеспечивается ситуация, когда то, что не под силу добиться в парламенте одному депутату, может сделать партийная фракция.

Наконец, пропорциональная избирательная система является более экономичной, чем, скажем, мажоритарная система абсолютного большинства, поскольку не предусматривает второго тура выборов.

С учетом сказанного идею Президента РФ о переходе к пропорциональной системе выборов депутатов Государственной Думы можно было бы и поддержать. Теоретически она представляется достаточно разумной и не противоречит ни Конституции Российской Федерации, ни другим федеральным законам. Не противоречит она и международному опыту. Однако принять эту идею применительно к сложившимся в России условиям без существенной оговорки невозможно.

Эффективное функционирование пропорциональной избирательной системы предполагает наличие сложившейся, укоренившейся многопартийной системы. В России в настоящее время это непременное условие отсутствует, в лучшем случае можно сказать, что российская многопартийная система находится в процессе становления. Практика выборов в Государственную Думу в декабре 2003 года и работа нынешнего состава депутатов Государственной Думы показывают, что в России есть «партия власти» в лице «Единой России», хотя политической партией в собственном смысле слова она пока не является. Путем широкого использования административного ресурса ей были созданы льготные условия для получения депутатских мест. И она всеми силами стремится оправдать доверие высшей федеральной исполнительной власти, всегда голосуя так, как это нужно указанной власти. Создание тепличных условий для одной так называемой партии не только свидетельствует о стремлении власти навязать населению угодных ей кандидатов и нарушении общепринятых в цивилизованном мире «правил политической игры», но и ограничивает поле деятельности других политических партий, а, следовательно, и возможности формирования эффективной многопартийной системы.

Отсутствие в российском обществе честной конкурентной межпартийной борьбы ставит под сомнение ценность пропорциональной избирательной системы. Демократический потенциал последней может раскрыться лишь при определенных условиях. Это, прежде всего, наличие нескольких институционализированных политических партий. Это, во-вторых, достаточно четкая идентификация различных групп населения с конкретными партиями. Это, в-третьих, наличие конкурентной борьбы между партиями. Созданию партий и партийной системы сильно способствуют конфликты внутри политической элиты.

Характерной деталью выступления Президента Российской Федерации с новациями, направленными на определенное изменение политической системы российского общества, и оформления этих новаций в законодательном порядке является то, что мнение народа в целом или общественности никого во властных структурах не интересует. А сам народ, как всегда, молчит. Это типичная картина для российской политической жизни. Как пишет академик Т.И. Заславская, «ни экономическое обескровливание страны через гигантский вывоз капитала, ни высокая безработица, ни существенное снижение уровня жизни большинства населения, ни разгул безнаказанной преступности не вызывают действенного протеста масс. В поведении широких слоев населения преобладает безропотное приспособление к ухудшающимся условиям жизни с традиционной мотивацией: «от нас все равно ничего не зависит». В такой ситуации монопольным и единственно значимым субъектом модернизационных процессов остаются структуры власти, народ же России в основном продолжает безмолвствовать, как и в прежние времена» 38.


1. Советская Татария, 22 мая 1991 года

2. Республика Татарстан, 30 августа 1997 года

3. См.: Коммерсант, 12 марта2005 г.

4. Республика Татарстан, 28 июля 2000 года

5. Российская газета, 3 февраля 1996 года

6. Республика Татарстан, 10 февраля 2001 года

7. Коммерсантъ, 12 марта 2005 года

8. Заславская Т. И. Современное российское общество: Социальный механизм трансформации. – М.: Дело, 2004. – С. 61.

9. Ross K. Federalism and Democratization in Russia // Communist and Post-Communist Studies, 2000, Volume 33, Issue 4, P. 405.

10. См .: Rigby T. Russia 's Provincial Bosses: A Collective Career Profile // Journal of Communist Studies and Transition Politics, 2001, Vol. 17, No. 4, P. 4.

11. См .: Rigby T. Russia 's Provincial Bosses: A Collective career Profile // Journal of Communist Studies and Transition Politics, P. 5-6.

12. См .: Rigby T. Russia's Provincial Bosses: A Collective career Profile // Journal of Communist Studies and Transition Politics, 2001, Vol. 17, No. 4, P. 6-8.

13. См ., например : Tompson W. Putin's Challenge: The Politics of Structural Reforms in Russia // Europe-Asia Studies, 2002, Vol. 54, No.6, P. 948.

14. Российская газета, 30 апреля 2005 года

15.Там же

16. Soderlund P. J. The significance of structural power resources in the Russian Bilateral treaty process 1994-1998 // Communist and Post-Communist Studies, 2003, Vol. 36, Issue 3, P. 312.

17. Ross C. Putin's federal reforms and the consolidation of federalism in Russia : one step forward, two steps back! // Communist and Post-Communist Studies, 2003, Vol. 36, Issue 1, P.33.

18. von Beyme K. Federalism in Russia // Federalism and Political Performance. – L.: Routledge, 2000. - P. 31-32.

19. Ross K. Federalism and Democratization in Russia // Communist and Post-Communist Studies, 2000, Volume 33, Issue 4, P. 412.

20. Республика Татарстан, 28 июля 2000 года

21. Blakkisrud E. The Russian Regionalisation Process: Decentralization by Design or Disintegration by Default // Centre-Periphery Relations in Russia . The Case ofthe Northwestern Region. Aldershot : Ashgate Publishing Ltd., 2001. - P. 85.

22. Советская Татария, 27 марта 1993 года.

23. Heinemann-Gruder A. Is Russia 's Federalism Sustainable? // Perspective on European Politics and Society, 2002, Vol. 3, No. 1. - P. 78.

24. McFaul M. Lessons from Russia 's Protracted Transition from Communist Rule // Political Science Quarterly, 1999, Vol. 114, Issue 1, P. 115.

25. North D. C. Epilogue: Economic Performance through Time // Empirical Studies in Institutional Change. – Cambridge : University Press, 1998. – P. 353.

26. Республика Татарстан, 21 августа 2000 года

27. Tompson W. Putin's Challenge: The Politics of Structural Reform in Russia // Europe-Asia Studies, 2002, Vol. 54, No. 6, P. 936.

28. Овруцкий Л. Случай Гелия Кобелева // Что хотел бы знать избиратель Татарстана о выборах (но не знает где это спросить). – Казань, 2002, С. 105.

29. Hyde M. Putin's Federal Reforms and their Implications for Presidential Power in Russia // Europe-Asia Studies, 2001, Vol. 53, No. 5, P.728.

30. Республика Татарстан, 19 мая 2002 года

31. Карамышева Н. А. Совет Федерации и его место в российской политической системе // Власть, 2006, № 3, С. 37.

32. Российская газета, 16 июля 2003 года

33. Карамышева Н. А. Совет Федерации и его место в российской политической системе // Власть, 2006, № 3, С. 37-38.

34. Коммерсантъ, 12 марта 2005 года

35. Hyde M. Putin's Federal Reforms and their Implications for Presidential Power in Russia , P. 730

36. Вечерняя Казань,15 июня 2005 года.

37. Постановление Конституционного Суда российской Федерации от 18 января1996 г. № 2-П «О проверке конституционности ряда положений Устава (основного закона) Алтайского края» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 4, Ст. 409.

38. Выжутович В. Губернатор - это надолго // Российская газета, 30 апреля 2005 года.


 




Тартария_3


Добродеи

Творческая мастерская возрождения народных традиций "Добродеи" (г. Казань)
www.dobrodei.ru








treka


Рассылка сайта Тартария.Ру

Подписаться на рассылку
"Новости сайта Тартария.Ру"


Если Вам понравился сайт

и Вы хотите его поддержать, Вы можете поставить наш баннер к себе на сайт. HTML-код баннера: