4. Москва и Казань: баланс силы или интересов?

На этом общем фоне взаимоотношений региональных политических элит и их руководителей с федеральной властью значительно легче проследить и объяснить действия татарстанской элиты и ее главы, понять замысел и цели этих действий, хотя ни замысел, ни цели эти, как правило, не представляют большой загадки. Слишком часто у этой элиты были шиты белыми нитками попытки скрыть подлинную сущность своих поступков.

Место и роль татарстанской политической элиты в постсоветский период неразрывно связаны со становлением политической системы Татарстана, новейшую историю которой следует начинать с принятия «Декларации о государственном суверенитете Татарской Советской Социалистической Республики» 30 августа 1990 года. Последующая эволюция системы происходила достаточно сложно и противоречиво как под влиянием внутренних факторов, среди которых следует отметить в первую очередь политическую стабилизацию и упрочение позиций региональной политической элиты, так и под воздействием внешнего фактора, в качестве которого выступали переменчивые отношения с федеральным центром.

Бесспорным представляется тот факт, что первоначальное побуждение широких слоев населения было направлено на скорейшее внедрение рыночных отношений и демократизацию общественно-политической жизни без учета степени зрелости соответствующих предпосылок. Уступки, на которые вынуждена была пойти местная номенклатура в области демократизации политической жизни были вызваны, прежде всего, давлением федерального центра в пользу демократических перемен в российском обществе; относительной слабостью и нестабильностью новых институтов власти; растерянностью местной правящей партийно-государственной элиты по поводу своего ближайшего будущего и шагов, которые нужно предпринять для сохранения своих позиций; почти всеобщей эйфорией широких слоев населения, лелеявших надежду на замену ненавистного и опостылевшего авторитаризма свободой и демократией.

Однако по мере политической стабилизации внутри республики и усиления ее независимости от федерального центра произошла определенная консервация установившегося режима и, более того, сделаны некоторые попятные шаги, которые не вызывались объективной обстановкой, а диктовались скорее логикой защиты субъективных интересов.

Сильное влияние на политический процесс внутри Республики Татарстан на всех этапах становления и эволюции ее политической системы оказывали взаимоотношения с федеральной властью. Были периоды, когда последняя предпринимала жесткое давление на республику, пытаясь свести ее самостоятельность к формальным атрибутам. Со своей стороны республиканская власть показывала примеры умения использовать противоречия, в которых перманентно запутывался федеральный центр, в интересах повышения своей относительной самостоятельности.

В целом можно констатировать, что в условиях общей российской нестабильности Республика Татарстан не использовала полностью политические и социально-экономические условия для реализации потенциала демократии, а сформировавшуюся политическую систему нельзя назвать действительно демократической.

Отправные положения новой политической системы, формировавшейся с начала 90-х годов в Республике Татарстан, были заложены в Декларации о государственном суверенитете республики. Собственно это можно назвать началом этапа становления политической системы РТ, который продолжался до принятия Конституции Республики Татарстан 6 ноября 1992 г. Второй этап – это период от принятия Конституции РТ до подписания Российской Федерацией и Республикой Татарстан договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан от 15 февраля 1994 года. Следующий – третий – этап охватывает период от подписания указанного договора до конца двадцатого столетия (1994-1999). Значительной спецификой отличается четвертый этап, начавшийся с 2000 г. и продолжающийся до настоящего времени.

Как отмечалось выше, еще в декабре 1989 года Шаймиев считал вопрос о повышении статуса автономной республики до уровня союзной республики не актуальным. Он призывал тогда лишь к более эффективному использованию имеющихся у Татарстана прав автономной республики. Но очень быстро он смекнул, что складывавшаяся в стране политическая ситуация, особенно в условиях острого противоречия между союзным и российским центрами власти, создавала благоприятные условия для повышения статуса Татарстана и расширения его прав. А это автоматически означало усиление власти самого Шаймиева и сформированной им татарстанской политической элиты, что как раз и было целью борьбы за суверенизацию. Весьма активными в требовании повысить статус республики были определенные круги татарстанской общественности. Импульсы этой активности оказывали давление на структуры власти и привели к пониманию необходимости предпринять реальные шаги в сторону повышения политико-правового статуса республики. Так появилась идея о разработке и провозглашении декларации о государственном суверенитете Татарстана. С этой целью была создана специальная рабочая группа.

Декларация о государственном суверенитете Татарской Советской Социалистической Республики явилась своего рода ответом на ту ситуацию, в которой оказалась татарская нация и Республика Татарстан в целом. Принятие Декларации явилось важным этапом в борьбе за повышение политико-правового статуса республики, выражением значительного подъема национального самосознания и понимания общественностью, а затем и руководством Татарстана необходимости выйти за пределы бесправного существования республики в форме советской автономии.

Борьба за суверенизацию была оправдана исторически, социально-экономически и политически. Каким бы наскокам не подвергались принцип самоопределения наций и право народа на собственную государственность, их никто не отменял, и они являются действующими в современном международном праве. Они закреплены в Уставе ООН и некоторых других международно-правовых документах. Так, в ст. 1 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах говорится: «Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие».

До принятия Декларации о государственном суверенитете Татарстан в составе РСФСР и СССР в политико-правовом, экономическом и социо-культурном отношениях по существу влачил жалкое существование в смысле отсутствия реальной автономии.

В основе неудовлетворенности народа Татарстана существовавшим положением лежали по существу две основные причины. Первая из них – это сознание несправедливости в отношении титульной нации, попрание ее интересов и достоинства. Еще совсем недавно советская авторитарная система открыто демонстрировала всему миру свое величайшее «достижение» в области национально-государственного строительства – деление наций на 4 сорта в соответствии с типами национальной государственности. При этом включение конкретной нации в ту или иную категорию никак не соотносилось с ее численностью, площадью занимаемой территории, экономическим и интеллектуальным потенциалом, культурно-историческими традициями.

Сама нация была начисто лишена права на самоопределение. Такой беспредел в ранжировании наций, естественно, являлся постоянным латентным источником этнической напряженности. Ведь от того, к какому сорту относили нацию, зависели ее государственный статус и вся совокупность предоставленных ей прав.

Несправедливость в определении государственно-правового статуса приводила к тому, что народ Татарстана был лишен возможности достаточно адекватно выразить свои интересы в институциональной структуре политической системы. Например, никто не мог разумно объяснить, почему так называемая союзная республика с населением 1,5-2,5 млн. человек посылала сначала в Верховный Совет, позже на съезд народных депутатов СССР 32 депутата, а превосходившая ее в два раза по численности населения автономная республика - только 11. Более того, в том же Верховном Совете (Палате национальностей), не говоря уже о других центральных органах власти и управления, были представлены не нации, а республики, что совсем не одно и тоже. А это означало, что собственно национальные интересы не были институционализированы и, следовательно, не могли стать предметом особого внимания на уровне государственных структур.

Приниженность национально-государственного статуса автономной республики приводила к тому, что она в отличие от союзной республики была лишена, например, права иметь национальную Академию наук, студию художественных фильмов, должна была испрашивать у Москвы разрешение на открытие новой газеты или памятника на своей территории, на увеличение количества часов для радио- и телевидения на родном для коренной нации языке и т. д.

Одним из самых очевидных примеров пренебрежительно-безразличного отношения к судьбам народов был явный дефицит внимания и заботы об их родных языках. В этой сфере наиболее негативные процессы проявились в виде сужения пределов распространения национальных языков и стихийного ограничения их функций рамками личной, семейно-бытовой жизни; утраты национальными языками роли главного средства коммуникации; увеличения расхождения между устной, разговорной и литературной формами языка.

Социально-лингвистическая ситуация в Татарстане характеризовалась русификацией значительной части населения, особенно молодежи, увеличением удельного веса лиц коренной национальности, не владеющих родным языком или владеющих им на примитивном уровне, сокращением количества школ с преподаванием на родном языке, падением числа и тиражей изданий на татарском языке. Так, в 1926 г . татарский язык называли родным 98,9 % татар, в 1959 г . – 92,1 %, в 1979 г . – 85,9 %, в 1989 г . – 83,2 %. Снижение роли татарского языка отражалось и на состоянии издаваемой на этом языке литературы. Например, в 1928 году на татарском языке было издано 428 наименований книжной продукции тиражом 1,8 млн. экземпляров, в 1932 г . – 855 (5,9 млн.), в 1940 г . – 329 (4,9 млн.) в 1970 г . – 195 (2,8 млн.), в 1980 г . – 183 (2,1 млн.), в 1986 г . – 181 (1,36 млн.).

Падение интереса к родному языку являлось показателем деэтнизации, которую не следует смешивать с интернационализацией и которая ставит под вопрос само существование нации. Естественно, процесс деэтнизации не мог не задевать чувства людей, не ранить национальное самосознание.

Вторая причина неудовлетворенности существовавшим положением – это несправедливость, проявленная по отношению к республике, что болезненно отразилось на интересах не только титульной нации, но и всего многонационального народа Татарстана. В реальной действительности национальные проблемы не существуют изолированно. Они взаимосвязаны со многими экономическими, социальными и культурными проблемами. В многонациональной среде проблема инвестиций, бюджетно-финансовые вопросы, кадровая политика и многое другое приобретает этническую окраску. От того, что автономная республика оказывалась бесправной и по существу угнетенной в социально-экономическом отношении, в равной мере страдали представители всех национальностей, представленных в республике.

К началу 1990 г . Татарстан имел высокоразвитую экономику. Ее валовой общественный продукт (в ценах 1991 г .) оценивался в объеме 50 млрд. рублей. В 1991 г . в расчете на душу населения объем произведенной сельскохозяйственной продукции был в Татарстане на 20,6 % выше, чем в Российской Федерации, промышленной продукции – на 20,3 %. В 1990 г . на долю республики в общесоюзном доходе приходилось 1,7 %, в то время как ее доля в населении СССР составляла лишь 1,36 %. В расчете на одного жителя Татарстана производился национальный доход на 2733 руб. Для сравнения отмечу, что в РСФСР эта цифра составляла 2610 руб., в СССР – 2221 руб.

Однако, находясь по важнейшим производственным показателям в первой десятке республик, краев и областей, Республика Татарстан не могла обеспечить своему многонациональному населению достаточно сносные условия существования. Наблюдался большой разрыв между производством и потреблением; по ряду важных показателей жизненный уровень населения был ниже среднесоюзного и среднероссийского; по уровню обеспеченности жильем, больничными койками, телефонной связью, другими видами соцкультбыта республика находилась на сороковых-шестидесятых местах в Российской Федерации. Так, доля национального дохода, расходовавшаяся в конце 80-х годов на потребление, в расчете на душу населения составляла в Татарстане лишь 90,4 % от среднего общесоюзного уровня и 76,1 % от среднероссийского уровня. Хотя в пересчете на душу населения некоторых продуктов сельского хозяйства производилось в Татарстане больше, население республики потребляло их меньше.

Как было отмечено выше, республика была по существу бесправной в управлении народным хозяйством. Производя столько же, сколько три прибалтийские республики вместе взятые, Татарстан имел бюджет меньше, чем каждая из них в отдельности.

Следовательно, объективно сложившаяся ситуация бесправности и несправедливости, пренебрежение как интересами титульной нации, так и интересами всего многонационального населения послужили сильным толчком к росту национального самосознания, стремления к суверенизации. В этих объективных обстоятельствах, а не в прихоти каких-то националистических сил заключался главный источник требований и поддержки суверенитета.

Декларация о государственном суверенитете явилась отражением указанных требований. В ней отмечалось, прежде всего, несоответствие статуса автономной республики интересам дальнейшего политического, экономического, социального и духовного развития ее многонационального народа. В связи с этим был провозглашен суверенитет Татарии и ее преобразование в Татарскую Советскую Социалистическую Республику – Республику Татарстан.

Одновременно было заявлено стремление создать демократическое правовое государство и гарантировать равные права и свободы всем проживающим на территории республики независимо от их национальности, социального происхождения, вероисповедания, политических убеждений, других различий. Бесспорно, положительным для развития татарской нации в семье многонационального народа Татарстана явилось провозглашение гарантии равноправия функционирования татарского и русского языка в качестве государственных, сохранения и развития языков других национальностей.

Вместе с тем как участник рабочей группы по разработке проекта Декларации о государственном суверенитете должен сказать, в том числе в порядке самокритики, что в силу ли недостаточного политического опыта или на волне эмоционального подъема национального самосознания, а может быть, по той и другой причине одновременно в Декларацию о государственном суверенитете были включены ошибочные положения, которые в случае их последовательной реализации в политической практике привели бы к распаду Советского Союза и Российской Федерации. Это относится, прежде всего, к заявлению об одностороннем повышении политико-правового статуса республики и превращении ее из автономной в союзную республику. Такие заявления могли бы сделать и другие 19 республик, находившихся в составе СССР. Между тем вопрос этот был достаточно сложным и решить его без взаимных переговоров и предварительной подготовки было невозможно. Без признания суверенитета республики в федеральном центре возникли бы дисбаланс, определенный государственно-правовой хаос и многочисленные конфликты.

Недостаточно проработанным явилось также объявление земли, ее недр, природных богатств и других ресурсов на территории Татарской ССР исключительной собственностью ее народа. Если бы все субъекты советской федерации или все субъекты Российской Федерации заняли бы без всяких оговорок такую же позицию, то не осталось бы места соответственно для союзной или российской федеральной собственности.

Опасным для целостности СССР и РСФСР было включенное в Декларацию положение о том, что Конституция и законы Татарской ССР обладают верховенством на всей территории республики, а законы и подзаконные акты РСФСР и Союза ССР продолжают действовать лишь постольку, поскольку они не противоречат Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР. Это явно противопоставляло Татарстан советскому и российскому государству, нарушило бы целостность их правового пространства, что совершенно не соответствовало принципам правового государства, построение которого провозглашалось в качестве цели в самой Декларации. Как известно, впоследствии именно противопоставление российских законов законам Союза ССР явилось одной из причин ослабления и развала СССР.

Положение о верховенстве законов Республики Татарстан на ее территории стало в 1991 году предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации. Суд признал указанное положение Декларации противоречащим федеральной конституции. Но даже после решения Суда это в корне ошибочное и недопустимое в условиях федеративного государства положение не подверглось изъятию или изменению. Более того, оно как бы наперекор российской федеральной власти и решению Конституционного Суда было перенесено в Конституцию Республики Татарстан, принятую 6 ноября 1992 года.

Несмотря на некоторые спорные или ошибочные положения, Декларация о государственном суверенитете республики сыграла свою историческую роль. И в том, что она была разработана и, хотя в несколько измененном виде, была принята Верховным Советом, видная роль принадлежит Председателю Верховного Совета ТССР Минтимеру Шариповичу Шаймиеву. На заключительном заседании рабочей группы мне показалось, что он был весьма удовлетворен тем, что проект декларация разработан. По-видимому, он остался доволен работой рабочей группы, поскольку поблагодарил всех участников группы и высказался в том духе, что никто не будет забыт и каждому будет воздано по заслугам. Действительно некоторые члены группы были впоследствии вознаграждены должностями в госаппарате, званиями, квартирами, депутатскими местами. Я никаких милостей не удостоился. Как тут не вспомнить слова М. Шаймиева: «Непозволительно руководителям нашего ранга сказать, а затем не сделать» 1. Ну, все это между прочим. Главное состоит в том, что чувство непосредственной причастности к созданию государственного акта исторического значения я сохранил до сегодняшнего дня.

В период до принятия республиканской конституции в Татарстане был проведен референдум, на котором предполагалось выявить мнение народа относительно дальнейшего развития республики по пути расширения государственного суверенитета, принадлежащих ей предметов ведения и полномочий. Подготовка и проведение референдума осуществлялись в соответствии с Постановлением Верховного Совета РТ от 21 февраля 1992 года «О проведении референдума республики по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан».

Сама по себе правомерность обращения к мнению многонационального народа Татарстана и проведение республиканского референдума не может быть поставлена под сомнение. Поэтому то сильнейшее давление, которое оказал федеральный центр на руководство Республики Татарстан и ее общественность с целью не допустить проведение референдума, не имеет никаких оправданий.

Однако вынесенный на референдум вопрос: «Согласны ли вы, что Республика Татарстан – суверенное государство, субъект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров» был сформулирован с нарушением ряда политических и логических норм.

Дело, конечно, не в том, что, как утверждали противники референдума, вынесенный на решение народа вопрос содержал в себе по существу три вопроса. Все-таки все три части вопроса взаимосвязаны и предполагают друг друга. Суверенное государство вряд ли может не быть субъектом международного права, а свои отношения с другими государствами оно может строить только на основе равноправия. Хотя одновременно следует признать, что вопрос сформулирован пространно с использованием профессиональных терминов, не всегда понятных значительному кругу населения. Каждый ли участник референдума понимал, что такое государственный суверенитет, что такое субъект международного права и как он возникает. На референдум следовало бы вынести отдельно три вопроса, соединенные в предложенном варианте в один вопрос и при этом в предельно упрощенной и понятной населению форме. Тем не менее, главное, как представляется, в другом.

Прежде всего, населению преподносилось как состоявшийся факт утверждение, что Республика Татарстан есть суверенное государство, субъект международного права и т. д. Между тем это были цели, которых нужно было еще добиваться.

Во-вторых, утверждение о том, что Республика Татарстан – суверенное государство, не проясняло, каков характер этого суверенитета и как одно суверенное государство (Татарстан) может входить в состав другого суверенного государства (Российской Федерации). Сама формулировка вопроса порождала сомнения по поводу того, входит ли республика в состав РФ или она выделяется, строя свои отношения с Российской Федерацией, как и с другими республиками и государствами, сугубо на основе равноправных договоров.

В-третьих, несостоятельным является одностороннее провозглашение Татарстана субъектом международного права. Это как раз противоречит нормам того же права. Суть в том, что международная правосубъектность рождается не из односторонних деклараций, а из факта признания государства другими государствами и международными организациями, выражающими желание установить официальные отношения и сотрудничать с новым государством. До тех пор пока такого признания нет, ни о какой международной правосубъектности говорить не приходится. Не следует путать участие республики во внешнеэкономических связях с другими государствами, субъектами зарубежных федераций и иностранными фирмами с международно-правовым признанием государства как равноправного участника во всей системе международных отношений. Несмотря на ошибочность рассматриваемого положения, включенного в вопрос на референдуме, оно все же перекочевало в Конституцию РТ.

Принятие 6 ноября 1992 года Верховным Советом Татарстана новой Конституции Республики Татарстан явилось завершающим документом первого этапа становления обновленной политической системы Республики Татарстан. Несмотря на включение в нее ряда ошибочных положений, в целом Основной Закон Татарстана заключал в себе значительный демократический потенциал.

В Конституции были провозглашены принципы демократического, правового и социального государства; разделения властей; всеобщего равноправия; свободы деятельности политических партий; гарантированности законом прав, свобод и достоинства лиц, составляющих «оппозиционное меньшинство» в представительных органах власти и т. д.

В формировавшейся институциональной структуре предусматривалась самостоятельная и довольно значительная роль парламента – Верховного Совета (позже Государственного Совета) РТ. Одно время М. Шаймиев даже полагал, что парламент Татарстана должен быть двухпалатным, отражающим интересы и мнение как населения Республики Татарстан в целом, так отдельных районов и городов. «Я прелагал и буду отстаивать, - говорил он, свою концепцию реформирования представительных органов власти, которая предполагает двухпалатное Народное собрание с представительством территорий в верхней палате» . Однако по неизвестным причинам эта концепция не была реализована. В принятой Конституции достаточно четко определялись функции и полномочия исполнительной власти во главе с президентом, намечалось создать независимую судебную систему и в первую очередь такую ее ветвь, как Конституционный Суд. Декларирование общепризнанных демократических принципов должно было продемонстрировать устремленность руководства республики к глобальным демократическим ценностям. Об этом свидетельствовало, в частности, то, что в докладе «О проекте Конституции Республики Татарстан» на сессии Верховного Совета ТАССР 20 мая 1992 года М. Шаймиев провозгласил, что «сегодня мы заявляем о приверженности демократии и, следовательно, источником права становится сам народ, его воля и интересы» .

Оценивая в целом этот первый этап, следует, прежде всего, подчеркнуть, что борьба за расширение суверенитета, усиление самостоятельности республики была вполне правомерной, политически и экономически обоснованной, но применявшиеся в этой борьбе методы, в том числе с выходом за пределы правового поля, не были достаточно проработаны и вели к конфликту с федеральным центром, вызывали не совсем благоприятную для Татарстана реакцию во многих регионах России, в том числе обвинения в сепаратизме.

В идейно-теоретическом плане не был проработан вопрос о содержании суверенитета в федеративном государстве. И с федеральной стороны, и со стороны окружения Президента Татарстана вопрос ставился в одной старомодной формулировке о неделимости суверенитета, о том, что он должен принадлежать либо одной (федеральной власти) либо другой стороне (Республике Татарстан). Это дополнительно обостряло отношения между сторонами, вносило в них ненужную нервозность.

Между тем в федеративных системах государственный суверенитет как производное от суверенитета народа не принадлежит отдельно ни федеральному центру, ни субъектам федерации. Он является свойством федеративного государства в целом, а значит – реализуется как на общефедеральном уровне, так и на уровне субъектов федераций. Иначе говоря, как федеральный центр, так и субъекты федерации – одновременно выразители государственного суверенитета в пределах своих полномочий. И чем больше полномочий осуществляет конкретный субъект федерации, тем в большей мере он реализует суверенитет.

Такой подход во многом снял бы остроту теоретических и политических дискуссий на тему суверенитета в федеративном государстве, не вызвал бы излишнюю напряженность во взаимоотношениях российского федерального центра и Республики Татарстан, сразу перевел бы проблему в плоскость решения более практических вопросов определения предметов ведения и полномочий федеральной власти и органов государственной власти субъекта федерации.

Будем откровенны, на первом этапе суверенизации и М. Шаймиев, и другие руководители республики всячески избегали недвусмысленного признания, что Республика Татарстан является субъектом Российской Федерации. Не случайно, что не было этой формулировки и в Конституции Республики Татарстан 1992 года. По поводу позиции республики М. Шаймиев заявлял: «Татарстан не обособляется, не выходит из состава России – из моих уст такого никто никогда не услышит» ; Татарстан «никогда не ставил вопрос о выходе из состава России» . Возможно, это и так. Но чем была вызвана такая акция, как принятие 24 октября 1991 года Верховным Советом Татарской ССР Постановления «Об Акте государственной независимости Республики Татарстан» ? Естественно, эта акция не могла бы быть предпринята без согласия или инициативы Президента Татарстана. Вот содержание этого документа:

«Основываясь на Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР, принимая во внимание создавшуюся ситуацию, при которой Республика Татарстан лишена квоты в Верховном Совете СССР и права участия в подписании Договора об Экономическом сообществе независимых государств, Верховный Совет Татарской ССР постановляет:

1. Верховный Совет Республики Татарстан подтверждает свою приверженность принципам Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР, не подлежащим какой-либо ревизии. Реализация этих принципов, реальное наполнение суверенитета является обязанностью всех органов государственной власти и управления.

2. Республика Татарстан, как суверенное государство, выражает волю и решимость иметь полноправное непосредственное представительство в Верховном Совете СССР, других государственных и межреспубликанских органах Союза ССР, их структурах, а также заявляет о своем праве участвовать в подготовке и заключении соглашений между республиками, затрагивающих интересы Республики Татарстан.

3. Учитывая чрезвычайную важность Акта о государственной независимости Татарстана, сознавая ответственность, которая возлагается в связи с этим на высшие органы власти республики, на ее многонациональный народ, поручить Кабинету Министров в месячный срок представить на рассмотрение Верховного Совета Татарской ССР анализ-прогноз изменения политико-правового, социально-экономического положения Республики Татарстан в результате принятия Акта о государственной независимости.

4. На основе рассмотрения представленных материалов Верховному Совету подготовить и провести всенародное голосование (референдум) граждан Республики Татарстана о государственном статусе Республики Татарстан».

Как нетрудно заметить, в этом документе Российская Федерация даже не упоминается. Возможно, имелось в виду, что, приняв акт о государственной независимости, республика заявит о своем выходе из состава РСФСР, но не из состава Союза ССР. А может быть, Постановление об акте - это был политический маневр, чтобы заставить другие стороны согласиться с требованиями Татарстана, не дожидаясь принятия им акта о государственной независимости.

На возможность культивирования руководством Татарстана идеи выхода из состава РСФСР, указывает и принятие Верховным Советом ТССР «Декларации о вхождении Республики Татарстан в Содружество независимых государств», резолютивная часть которой гласила: «Верховный Совет Татарстана заявляет о вхождении Республики Татарстан в Содружество независимых государств на правах учредителя» . Насколько мне известно, никто не предлагал руководству Татарстана, чтобы республика выступила учредителем (или одним из учредителей) Содружества независимых государств. Последнее создано, но без участия Татарстана. Подобные односторонние акции не красят государство и его руководителей. Тем более, что это было не единственное непродуманное заявление. Чего стоит, например, включенное в Конституцию РТ положение о том, что Республика Татарстан – субъект международного права при отсутствии условий приобретения республикой международной правосубъектности или заявление М. Шаймиева на Всемирном конгрессе татар 19 июня 1992 года о том, что «Республиа становится субъектом межгосударственных и международных отношений, субъектом международного права», что «…Татарстан берет на себя обязательство выступать гарантом международно-признанных норм, включая принципы Устава Организации Объединенных Наций» . А почему бы сразу не заявить, что Татарстан – не просто гарант Устава ООН, а один из учредителей этой организации? В действительности подобные акции и заявления вызывали лишь иронические улыбки и давали повод для насмешек.

Главным же итогом борьбы за суверенизацию, как покажет последующее десятилетие, явилось то, что из этой борьбы извлекла наибольшую ощутимую пользу лишь правящая группа. Суверенизация понималась ею как расширение ее прав по управлению республикой и ее собственностью. За такую суверенизацию она и боролась. Народ республики от указанной суверенизации не получил практически ничего, что и объясняет его нынешнее более чем прохладное отношение к этой проблеме.

С самого начала борьбы за суверенизацию М. Шаймиев проявлял особый интерес к собственности и не зря одно время предлагал подчинить госкомитет по управлению государственным имуществом непосредственно Президенту ТССР . Как известно, в 1991 г . планировалось подписание нового союзного договора. Между руководством России и руководством Республики Татарстан были большие трения по поводу того, может ли Татарстан подписывать этот договор самостоятельно или он должен делать это в составе Российской Федерации. И решение этого вопроса напрямую связывалось с правом собственности. «В случае самостоятельного подписания договора, - говорил М. Шаймиев в докладе на внеочередной сессии Верховного Совета ТССР двенадцатого созыва, - вся союзная собственность переходит в юрисдикцию Татарстана, за исключением оборонных предприятий, железной дороги, магистральных газонефтепроводов и некоторых других, что составляет порядка 25 процентов. А если мы вынуждены будем подписать договор в составе другого суверенного государства (имелась в виду Россия – М. Ф.), то соответственно вся эта собственность, находящаяся на территории республики, становится собственностью в данном случае Российской Федерации». «Почему, - заявил он далее, - так остро стоит вопрос о праве республики как собственника? Да потому, что за этим возникает целый комплекс вопросов, решение которых не позволяет говорить о подлинном экономическом суверенитете. В их числе и самостоятельное определение политики разгосударствления и приватизации» . Если отбросить словесную шелуху об экономическом суверенитете и т. п., то ключевой идеей остается именно «самостоятельное определение политики разгосударствления и приватизации». Теперь мы знаем, как и в чьих интересах эта политика определялась.

Напомню одно из заявлений Президента Республики Татарстан: «Мы считаем, что при приватизации, прежде всего, должен соблюдаться главный принцип – принцип защиты интересов всего населения. Богатство страны создано всеми поколениями – и нынешними и ушедшими. Вот почему должен быть соблюден принцип социальной справедливости. Это главное, от чего мы отталкиваемся» . Или еще одно заявление подобного рода: «…Мы должны суметь определить механизм реализации, дать возможность людям получить равную долю при приватизации государственной собственности. Должны быть открыты личные счета, куда будет зачислена определенная сумма» . В связи с этим хотел бы сообщить Президенту Татарстана, что я – коренной житель Казани, родился, вырос и все годы жизни провел в столице республики. Наша семья из 4-х человек тоже получила так называемые именные чеки и доверила их Национальному фонду. Затем мы как-то забыли о них и вспомнили через десять лет. Нам сказали, что дивиденды можете получить и сейчас в Татфондбанке. И вот за десять лет жена получила этих дивидендов на сумму… - страшно сказать – аж на 93 рубля. Так что приватизация, проведенная по-татарстански, была не меньшим издевательством и обманом, чем приватизация, проведенная в России в целом по-чубайсовски. В этой связи трудно не согласиться с татарстанской газетой «Пульс жизни», которая писала по этому поводу: республиканская власть внушала населению, что политические игры с федеральным центром были необходимы для улучшения экономического положения республики. «Правда, некоторые граждане считали и считают, что это было связано скорее с возможностью бесконтрольно приватизировать лакомые куски экономики республики. И тому есть подтверждение: сегодня, когда собственность уже поделили, разговоры о суверенитете сошли на нет» .

Второй этап становления политической системы Республики Татарстан – от принятия Конституции до заключения Договора с Российской Федерацией о разграничении предметов ведения и полномочий – характеризуется главным образом борьбой региональной политической элиты под лозунгом расширения суверенных прав республики за больший объем принадлежащих ей полномочий и потому центральным вопросом явились переговоры о заключении соответствующего договора.

Следует подчеркнуть, что в эти годы М. Шаймиев зарекомендовал себя стойким и, я бы сказал, рьяным борцом за суверенитет Татарстана. И здесь надо отдать ему должное. Это в период путинской централизации власти его пыл угас, он все реже и реже упоминал само слово «суверенитет». А в начале 90-х годов прошлого века почти в каждом выступлении находилось место для сюжета о суверенитете республики. Так, выступая по телевидению 29 августа 1993 г . М. Шаймиев говорил, что суверенитет «стал образом мысли и действий как граждан республики, так и государственных структур» . Не знаю как насчет государственных структур, но сказанное в отношении граждан республики было явным преувеличением. Но в данном случае важен факт высокой оценки значимости суверенитета.

В период разработки Конституции Российской Федерации один из корреспондентов задал М. Шаймиеву вопрос о том, какова будет реакция Татарстана в связи с намерениями разработчиков новой Конституции РФ исключить из текста «путаную фразу о суверенитете республик, чтобы застраховать Россию как единое и неделимое целое» от возможного распада? Отвечая на вопрос, М. Шаймиев пригрозил: «Если же в проект Конституции РФ каким-то образом все же попадут подобные статьи, то я больше чем уверен: жители Татарстана вряд ли примут участие в референдуме по ее принятию» . Еще раньше, в январе 1993 года, в интервью «Российской газете» он заранее предвидел, что «если формула (о новых взаимоотношениях России и Татарстана в готовившемся договоре - М Ф.) к этому времени (т. е. к моменту принятия российской Конституции – М. Ф.) не будет найдена, может случиться так, что в Татарстане не будет никакого референдума» . «То есть референдум можно провести формально, а по существу он может несостояться, не дать результатов» . И надо же, как в воду глядел: народ Татарстана в едином порыве отказался в декабре 1993 года участвовать в референдуме по Конституции Российской Федерации, поскольку в ней не упоминалось о суверенитете республик. Важно только представлять, как тот «единый порыв» был организован властью.

С укреплением суверенитета республики М. Шаймиев связывал заключение между Казанью и Москвой Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, искренне полагая, что отношения между федеральным центром и Республикой Татарстан должны строиться на договорно-конституционной основе. М. Шаймиев и его окружение придавали подписанию договора принципиальное значение. Договор вместе с Декларацией о государственном суверенитете и Конституцией РТ рассматривался местной политической элитой как один из основополагающих документов, определяющих политико-правовой статус Республики Татарстан. При помощи договора хотелось не только получить дополнительные полномочия, особенно в сфере межбюджетных отношений, но и подчеркнуть особый статус республики в системе российского федерализма.

В течение примерно трех лет продолжался соответствующий переговорный процесс. Возможные сроки подписания договора то намечались, то переносились. В конце января 1993 года на вопрос корреспондента: «Когда следует ожидать заключения Договора?» М. Шаймиев уверенно заявил: «Считаю, что это надо сделать до общероссийского референдума, т. е. до 11 апреля» . Через полтора месяца он же утверждал, что «заранее предопределять дату подписания Договора и время выхода на полное согласие, считаю, нет необходимости» . Потом оказалось, что сроки установить можно. По мнению Шаймиева, «к моменту вынесения на обсуждение основных принципов нового Основного закона России, Татарстан и Россия должны определиться в своих отношениях» .

Центральная российская власть была не очень склонна заключать отдельный договор с Татарстаном, который она рассматривала как часть России. Целесообразность заключения такого договора тем более казалась сомнительной после одобрения на референдуме 12 декабря 1993 г . Конституции Российской Федерации, по существу уравнявшей национальные республики с краями и областями.

Требуя отдельного договора с Республикой Татарстан, М. Шаймиев и местная политическая элита пошли на беспрецедентный шаг, чтобы заставить федеральный центр повернуться лицом к этой проблеме: вынесенный на всеобщий референдум в стране проект Конституции Российской Федерации не был поддержан на территории Татарстана. Под сильным прямым и косвенным давлением со стороны местной элиты за проект новой Конституции высказались только 10 % от общего числа граждан, имевших на тот момент право голоса. Несостоявшимися были признаны выборы в Государственную Думу. Под угрозой находились и повторные выборы, назначенные на 13 марта 1994 года. Это была заранее продуманная и спланированная акция татарстанского лидера, призванная оказать давление на федеральный центр с целью принудить его подписать договор.

Все это оказало свое воздействие на слабый федеральный центр. Выходом из ситуации стала сделка между центральной властью и местными руководителями. Суть сделки: вы нам договор, хотя бы неполноценный, мы обеспечиваем вам проведение на территории республики выборов в российский парламент. Началась спешка с окончательной подготовкой к подписанию общего договора между Российской Федерацией и Республикой Татарстан и соглашений по отдельным вопросам. Как участник двух переговоров в Москве по подготовке соглашения о разграничении полномочий в сфере международных и внешнеэкономических связей могу засвидетельствовать, что и российским чиновникам из тогдашнего Министерства внешней торговли Российской Федерации в тот момент было дано указание сверху поторопиться с разработкой проекта соглашения.

Договор был подписан 15 февраля, выборы успешно прошли 13 марта 1994 г . Кроме договора, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан было заключено более десятка соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий, а также о сотрудничестве в различных сферах общественной жизни. Практически Договор никогда не действовал в полную силу, многие его положения оказались мертворожденными. Но принципиально важными оказались соглашения сторон по конкретным вопросам (бюджетных взаимоотношений, реализации и транспортировке нефти и продуктов нефтехимпереработки, собственности, военной области, внешнеэкономических связей и др.), хотя и они не выполнялись в полной мере.

В связи с заключением договора и некоторых межправительственных соглашений местная политическая элита развернула в традициях застойного времени шумную пропагандистскую кампанию по безусловному одобрению этих документов в виде телеграмм и писем руководителям республики, писем, телеграмм и выступлений в средствах массовой информации от трудовых коллективов, глав местных администраций и отдельных граждан.

Неоднократно к оценке Договора возвращался и Президент Республики Татарстан. И надо сказать, что его оценки были не просто высокими, а часто сильно завышенными. Вот некоторые из них: «Договор между Татарстаном и Россией положил «начало реформированию национально-государственного устройства Российской Федерации. Договор снял тревогу у наших граждан за будущее, способствовал большей стабилизации политической обстановки в республике» ; «…нам еще предстоит оценить истинное значение этого документа (Договора между Россией и Татарстаном – М. Ф.) Когда Россия будет добиваться приведения в соответствие конституций республик с федеральным Основным Законом и эта проблема возникнет в отношении Татарстана, тогда и проявится сила настоящего Договора. Он подписан на основе признания двух конституций, а значит, Татарстан будет также полномочен поставить вопрос о приведении отдельных статей российской Конституции в соответствие со своей» ; «Потенциал Договора огромен, он способен регулировать отношения Татарстана с Россией еще долгие и долгие десятилетия» ; «договор стал сегодня не только основой, но и своего рода идеологией взаимоотношений, я бы даже сказал – национальной идеей, объединяющей все общество, весь народ Татарстана» ; «…Татарстан возглавил деятельность по реформированию Российской Федерации с тем, чтобы не допустить ее развитие по имперскому пути, сделать все возможное для того, чтобы построить, пользуясь этой исторической возможностью, демократическую Российскую Федерацию». «Главное политическое значение договора заключается в том, что Россия, подписав договор с бывшей автономией, лишила себя возможности развития по пути унитарного государства» ; «Наш договор поставил заслон на пути возможного строения России как унитарного государства» . Перечисляя эти оценки, так и подмывает воскликнуть: «Ой ли»! С высоты прошедшего десятилетия мы можем засвидетельствовать практически не оправдавшуюся переоценку М. Шаймиевым значения договора. Никак не мог он помешать де-федерализации (а по-другому, унитаризации) России, также как абсолютно не удалось «поставить вопрос о приведении отдельных статей российской Конституции» в соответствие с Конституцией Татарстана. И формально просуществовал хваленый договор не десятилетия, которые отводил ему М. Шаймиев, а всего лишь чуть больше 10 лет и по-тихому скончался, перестав быть «национальной идеей, объединяющей весь народ Татарстана».

Однако высшей степенью переоценки договора стало следующее заявление М. Шаймиева: «Все значение такого договора в том, что он надконституционен» . Трудно судить, что это: то ли обычный эмоциональный перехлест, то ли обыкновенная юридическая неграмотность. Одно время Президент Татарстана пугал всех тем, что «любые покушения на наш договор могут привести к дестабилизации обстановки, прежде всего в самой Федерации» . Чем думают ответственные политики, когда делают такие заявления? Был ли сам М. Шаймиев убежден в том, что говорил? К тому времени, когда писались эти строки, договор перестал существовать, но обстановка в России стабильнее, чем когда-либо за последние 15 лет. А когда вспоминаешь слова Президента Татарстана о том, что «мы дали строгую оценку тем, кто попытался приуменьшить значение нашего договора» , невольно думаешь, а почему сейчас, когда не просто приуменьшено значение договора, а он отменен совсем, М. Шаймиев не дает «строгую оценку» В. Путину и федеральной власти в целом?

В связи со сказанным представляется, что чем громче звучали крики одобрения и через чур завышенные оценки договора, тем очевиднее становилась необходимость объективного анализа подписанного документа.

Нельзя отрицать, что в конкретных условиях Татарстана определенное положительное значение договора заключалось в том, что он снял остроту во взаимоотношениях федерального центра и республиканской власти, хотя одновременно нужно сделать оговорку: сама острота создавалась во многом искусственно. К сожалению, остался без ответа вопрос: кто и зачем это делал? Видимо, история позже ответит и на этот вопрос.

Бывший Президент Российской Федерации, ссылаясь на пример Татарстана, утверждал, что договор с ним «предотвратил опасность раскола федерации» . Были и суждения его советников, что тогда удалось избежать чеченского варианта развития событий. Все эти суждения очень сомнительны, а попросту – ошибочны. Всякие аналогии с ситуацией в Чечне основаны на незнании народа Татарстана, элементарном непонимании положения в республике в постсоветский период и, по меньшей мере, абсурдны.

В Татарстане не было общенародных выступлений под лозунгом независимости и отделения от России; народ Татарстана, включая татарскую нацию, никогда бы не взялся за оружие и не стал бы воевать с федеральными войсками ради упрочения господства местной правящей верхушки. Да, в Татарстане нашли широкое понимание вполне оправданные выступления за расширение прав республики, против мелочной опеки со стороны федерального центра, но опасности раскола Российской Федерации не существовало.

Другое дело, что центр был слабым и находился в растерянности, не знал ситуации в регионе, а татарстанская номенклатура стремилась использовать момент для искусственного нагнетания политической напряженности и давления на федеральные власти, пугая их сепаратизмом и другими ужасами. Почему же сейчас руководство Татарстана не предпринимает против федерального центра акций, подобных акциям 1993-1994 года, с целью добиться заключения нового и выгодного ему договора? Потому что федеральный центр сейчас не тот и становится страшно от того, что можно потерять насиженное кресло.

Для объективной оценки договорной практики целесообразно разделить принципиальное отношение к российским договорам о разграничении предметов ведения и полномочий и отношение к конкретным заключенным договорам, в частности к первому подобному договору – между Российской Федерацией и Республикой Татарстан. Прежде всего, с юридической, политической и социально-экономической точек зрения вряд ли стоит отрицать целесообразность заключения таких договоров при желании обеих сторон. Возможность заключения договоров между российским федеральным центром и субъектами РФ вытекает из Конституции РФ, а, следовательно, сама эта договорная практика является абсолютно правомерной. П. 3 ст. 11 Конституции РФ гласит: «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».

Во-вторых, смысл указанных договоров заключается в том, что они позволяют учитывать существенные региональные природные, экономические, этнические, экологические и другие особенности. Не нарушая принципа равноправия субъектов федерации, такие договоры могут способствовать сближению и усилению сотрудничества двух ветвей власти – федеральной и региональной.

В-третьих, при отсутствии достаточно ясного и точного правового регулирования предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации эти договоры могли бы помочь восполнить пробел и детализировать в понятной форме ту «остаточную компетенцию», о которой говорится в ст. 73 Конституции РФ, не вторгаясь ни в предметы исключительного ведения федерального центра, ни в его полномочия по предметам совместного ведения. Из статьи 73 российской Конституции не вытекает, какими конкретными полномочиями обладают эти субъекты. Между тем четкое разграничение предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов государственной власти имеет в условиях федерализма огромное значение в плане обеспечения эффективности управления.

Такое разграничение призвано дать ясную картину того, чем должен заниматься федеральный центр и что лежит на ответственности региональных властей. Соответственно оно должно исключить параллелизм и дублирование, а также свести к минимуму напряженность и конфликты в федеративных отношениях. Разграничение предметов ведения и соотношение полномочий в принципе должны быть такими, чтобы при широкой автономии субъектов федерации и единстве в коренных вопросах общегосударственной политики обеспечивалось эффективное и экономичное управление и удовлетворялись многообразные потребности людей.

С учетом сказанного можно было бы признать теоретически обоснованным и практически целесообразным заключение договора между федеральным центром и Республикой Татарстан. Но в том виде, в каком он был заключен 15 февраля 1994 г ., договор не может не вызвать критические оценки. Заключение этого договора дало некоторым средствам массовой информации и ряду политических деятелей повод говорить о «модели Татарстана». Произошло это с подачи местной политической элиты, которая затем при каждом удобном и неудобном случае оповещала мир о своем выдающемся вкладе в развитие российского федерализма. Все это было бы смешно, когда бы ни было так грустно.

Для объективной оценки указанной «модели» важно вспомнить не только предысторию, но и подлинный смысл указанного договора. Известно, что с самого начала местная политическая элита претендовала на особый статус Татарстана в виде ассоциированности (но не вхождения в состав РФ) республики с Российской Федерацией - Россией «на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения». Эту идею она внушала населению. Ее же она закрепила в Конституции Республики Татарстан 1992 года .

Местная номенклатурная элита очень гордилась тем, что она на шаг или хотя бы на полшага впереди руководства других республик, входящих в состав Российской Федерации, создавая выгодный для себя имидж лидера на пути к суверенитету. Отказавшись от подписания вместе со всеми Федеративного договора, правящая верхушка Татарстана заявила, что она добивается для Татарстана особого статуса путем подписания отдельного договора с Россией. «Я всегда был против Федеративного договора, - заявил М. Шаймиев в одном из интервью, - так как в него с самого начала была заложена ошибка: все края и области были признаны субъектами, тогда как они и есть собственно Россия, а федерацию образуют государства-республики, причем образуют добровольно, передавая центру полномочия на основе договора» .

Однако если подойти к оценкам объективно, то Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» от 15 февраля 1994 года вызвал больше вопросов, чем дал ответов. Прежде всего, некорректным является само название договора. При дословном толковании получается, будто речь идет о соглашении между отдельными и самостоятельными государствами, Российской Федерацией и Республикой Татарстан, хотя общеизвестно, что на самом деле Татарстан и фактически, и юридически является составной частью Российской Федерации, и договор от 15 февраля 1994 г . заключен именно между федеральным центром и субъектом федерации.

Далее, о какой взаимности в делегировании полномочий шла речь? Следует ли это понимать в том смысле, что еще до заключения договора стороны независимо друг от друга обладали некими полномочиями и затем решили взаимно делегировать их друг другу? Тогда какие из своих полномочий Россия передала Татарстану? Или, может быть, это Татарстан передал России полномочия по обороне страны, на проведение внешней политики, по денежному обращению, таможенному и валютному регулированию и т. д.?

Подписавшие договор должностные лица руководствовались, как сказано в преамбуле, Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Татарстан, иначе говоря, двумя противоположными по своей направленности Основными законами. Еще более одиозно звучит ст. I Договора, согласно которой «разграничение предметов ведения и взаимное делегирование полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан осуществляются Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и настоящим Договором» . Парадокс состоит в том, что обе Конституции по-разному разграничивают предметы ведения, и в этом отношении опираться сразу на оба документа равносильно сидению на двух стульях. А правовая ущербность самого договора заключалась, в частности, в том, что он по-иному перераспределял предметы ведения между федеральной властью и Республикой Татарстан, чем это сделано в Конституции Российской Федерации.

Содержание договора и соглашений свидетельствует, помимо прочего, о том, что местная политическая элита фактически отказалась от ряда положений Конституции Республики Татарстан. Как известно, в ст. 61 Конституции РТ предполагалось, что Республика Татарстан будет суверенным государством, субъектом международного права, ассоциированным с Российской Федерацией - Россией Договором о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения. Понятно, что ассоциированный член федерации или любой другой организации - это не то же самое, что и обычный член федерации с набором соответствующих прав и обязанностей. Ассоциированный член стоит как бы за скобками организации. Реально ли была эта идея с самого начала, учитывая центральное геополитическое положение Татарстана на территории Российской Федерации? Ответ, на мой взгляд, очевиден.

Заключенный 15 февраля 1994 года договор и не предусматривает так называемой ассоциированности Республики с Российской Федерацией. Более того, само подписание такого договора есть признание факта вхождения Татарстана в Российскую Федерацию в качестве одного из 89 субъектов. Примерно такая же оценка Договора имеет место и в некоторых зарубежных научных публикациях. Так, утверждается, что “...даже Татарстан, по-видимому, признал Российскую Федерацию как истинно федеративное государство, подписывая 15 февраля 1994 г . ельцинский межгосударственный договор” . Правда, здесь нужно говориться, что рассматриваемый договор носит внутрифедеративный характер, а по существу является декларативным соглашением двух уровней исполнительной власти - федеральной и региональной.

Договор вступает в прямую коллизию и со ст. 59 Конституции РТ, согласно которой «Республика Татарстан самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус». О том, что в действительности все обстоит иначе, теперь общеизвестно.

В той же 59-й статье фиксируется, что «законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан». Договор по существу перечеркивает это конституционное положение, поскольку прямо относит к ведению Российской Федерации и ее органов, например, установление основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, судоустройство, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство и т. д. Эти и другие законы, регулирующие вопросы, которые относятся к ведению Российской Федерации и ее органов, будут действовать и на территории Республики Татарстан. Нужно ли и после этого упрямо утверждать, что законы республики имеют верховенство на территории Татарстана, вовсе не упоминая о реальной правовой силе российских законов?!

Конечно, вряд ли следует осуждать руководство Татарстана за этот фактический отход от заведомо нежизненных норм Конституции РТ. Хотя гарант Конституции должен был, по меньшей мере, как-то объяснить эту свою позицию. Но главное - в другом: набраться мужества и открыто отказаться от того, что не соответствует действительности и общефедеральному законодательству, разумеется, с соблюдением соответствующих правовых процедур.

Особо следует сказать о неуклюжих и юридически неграмотных попытках поставить Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, заключенный между представителями исполнительной власти, выше Конституций Российской Федерации и Конституции Республики Татарстан, федерального и республиканского законодательства.

Высшим проявлением юридической необразованности составителей Договора служит включение в ст. YI положения о том, что «органы государственной власти Республики Татарстан, равно как и федеральные органы государственной власти, вправе опротестовывать законы Российской Федерации и Республики Татарстан, если они нарушают настоящий Договор». Такое «творчество» по истине достойно славы Герострата. По-видимому, еще никто не додумывался ставить договоренности исполнительных властей выше Закона.

В оценке Договора Татарстана с Россией, как и других подобных договоров, нельзя не согласиться с мнением, что многие положения подписанных договоров и соглашений «не соответствуют Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, юридическая сила этих договоров и соглашений завышается, что становится причиной возникновения правовых коллизий и нередко влечет негативные последствия для государства в целом. Особенно это касается самых первых договоров и соглашений, которые подписаны представителями исполнительной власти и в которых содержится ряд принципиальных положений, не соответствующих Конституции Российской Федерации и вторгающихся в сферу федерального регулирования. В них явно прослеживается тенденция к подмене отдельных положений Конституции Российской Федерации и федеральных законов договорами и понимание договора как источника права, стоящего выше Конституции Российской Федерации и федерального законодательства» .

Слабой стороной подписанных между представителями исполнительной власти федерального центра и Республики Татарстан Договора и соглашений является и то, что они в определенной части просто-напросто не выполняются. Приведем примеры. Чего стоило, например, положение статьи 3 Соглашения Правительства Российской Федерации с Правительством Республики Татарстан об экономическом сотрудничестве, в котором говорилось, что «Россия обеспечивает финансирование перепрофилирования производств тех предприятий и организаций, целесообразность конверсии которых будет признана Сторонами»? Много ли конверсионных производств было профинансировано федеральным центром, учитывая лежачее положение предприятий ВПК?

В статье 12 того же Соглашения было заявлено, что «при правительствах создаются постоянные представительства Сторон с равными полномочиями. Стороны выделяют помещения и создают необходимые условия для их работы». Где же расположено в Казани представительство Российской Федерации при Правительстве Республики Татарстан?

Из статьи 2 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан в военной области можно узнать совершенно невероятное: оказывается, «Правительство Республики Татарстан участвует в выработке военной доктрины Российской Федерации через своих полномочных представителей при Правительстве Российской Федерации» (86). Где же скрываются эти татарстанские специалисты по военной доктрине России?

По Соглашению между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей к исключительному ведению Республики Татарстан отнесено создание свободных экономических зон на территории Республики Татарстан. Но как создавать такие зоны, если важнейшие вопросы, связанные с их организацией (освобождение не только от республиканских, но и федеральных налогов, таможенное и валютное регулирование, визовый режим и др.), относятся к компетенции федеральной власти)? Перечислять в качестве предметов исключительного ведения Татарстана вопросы, которые сама республика не может решить до конца, можно сколько угодно, но нужно ли этим заниматься?

Одной из самых больших слабостей подобного рода договоров и соглашений является то, что в их разработке и подписании или ратификации не участвовала законодательная власть. Ни одно из соглашений, заключенных органами исполнительной власти, не может иметь обязывающего характера для власти законодательной. И принимая тот или иной закон, парламент вовсе не обязан обращать внимание на то, соответствует ли он договорам и соглашениям, заключенным на уровне исполнительной власти. Напротив, договоры и соглашения должны приводиться в соответствие с законом как актом, обладающим более высокой юридической силой.

Договор, потенциал которого М. Шаймиев рассчитал «на десятилетия и десятилетия», во многих своих частях фактически не действовал с момента своего заключения, а теперь перестал существовать и в формально-юридическом смысле. Ведь еще в 2000 году на вопрос корреспондента: «Но Путин сможет расторгнуть или хотя бы пересмотреть Договор с Татарстаном?» М. Шаймиев ответил: «Нет. Договор не может быть расторгнут в одностороннем порядке. Если Москва пойдет на расторжение Договора, это вызовет недовольство населения Татарстана. Это никому не нужно» . Договора нет, как нет и ни малейшего недовольства населения Татарстана. Но теперь вдруг оказывается, - и об этом сказал тот же М. Шаймиев в своем ежегодном послании Государственному Совету Республики Татарстан в 2005 году – что «в той форме, в какой подписан Договор, он во многом сыграл свою роль» и «в новых условиях нужен Договор, учитывающий современные реалии развития республики». Правда, Президент Татарстана не объяснил, какова была та форма Договора, которая непригодна сегодня, и не уточнил, какие реалии он имеет в виду. Может быть, отступление от всех ранее занимавшихся позиций и полное подчинение федеральному центру. Об этом можно было сказать открыто, поскольку ни для кого не является секретом.

Сейчас М. Шаймиев и его окружение пытаются реанимировать договорную практику и надеются заключить с Москвой новый договор до празднования 1000-летия Казани. Идет затяжной процесс переговоров, главным образом на уровне рабочих групп. Вряд ли кого удивит, если в итоге появится чисто формальный, ничего реально не значащий документ. Думается, что руководство Татарстана удовлетворится и этим, чтобы сохранить лицо. Как писала по этому поводу «Вечерняя Казань», «…Договор подпишут в любом случае. Пусть даже формальный… Хотя бы лишь для того, чтобы, делая хорошую мину при плохой игре, заявлять, что Татарстан и Россия по-прежнему в договорных отношениях» .

Третий период в истории новейших отношений Казани и Москвы (1994-1999 годы) можно было бы обозначить как период баланса сил и в некоторой степени баланса интересов. Действовали подписанные отдельно от большого Договора соглашения в различных областях. Республика имела определенные льготы по соглашению о межбюджетных отношениях. Федеральный центр особо не напрягал республику, а руководство Татарстана обеспечивало положительные для федерального центра результаты выборов Президента России и Государственной Думы.

В 90-е годы прошлого столетия Россия сделала ряд принципиально важных шагов по пути создания федеративного государства. В то же время процесс федерализации происходил весьма противоречиво, по-видимому, частично из-за отсутствия опыта федерализма, частично из-за доминирующей авторитарно-патриархальной политической культуры, которая в целом несовместима с принципами федерализма, частично из-за зигзагов политики в сфере государственного строительства.

Курс на формирование подлинной федерации столкнулся с некоторыми противоречиями. Одни из них вызваны институциональными дефектами самого федеративного проекта, осуществляемого в России, другие – факторами функционального порядка, связанными с изменениями в политике. При этом институциональные противоречия можно в свою очередь разделить на две группы: те противоречия, которые вызваны специфическими условиями России и соответственно своеобразием российского федерализма, и те, которые имманентны федеративной форме государственного устройства как таковой.

К числу коренных принципов федеративного построения любого государства относится невозможность изменения закрепленного в конституции федеративного характера отношений центра и регионов без взаимного согласия. Между тем российская конституция допускает возможность ее пересмотра и принятия новой конституции с вполне возможным переходом к унитарному государству без согласия субъектов Российской Федерации.

Другой институциональный дефект проекта состоит в выделении предметов совместного ведения, которые фактически превращены в дополнительные предметы ведения федерального центра, поскольку они регулируются федеральным законом, а степень участия субъектов Федерации в обсуждении и принятии таких законов недостаточно велика.

В институциональном плане противоречивым является также присущее природе Российской Федерации сочетание конституционных и договорных элементов. С одной стороны, несомненно, что основные черты федеративного устройства государства, закреплены в Конституции России, с другой – конституционно признанным является разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации договорным путем.

В связи с этим компромиссной и наиболее приемлемой является трактовка Российской Федерации как конституционно-договорной при условии признания, что основы федеративного устройства закреплены на конституционном уровне, но некоторые конкретные детали этого устройства могут регулироваться двусторонними договорами между федеральным центром и субъектами Федерации, а также теми положениями Федеративного договора, которые не противоречат Конституции РФ.

Противоречивым является, далее, сочетание территориального и национально-территориального принципов федеративного устройства России, что, объективно говоря, способно увеличить элементы асимметрии в федерации. Поскольку федерация представляет собой единое и целостное государство, а в России она формируется в условиях политэтнического общества, то само сочетание территориального и национально-территориального принципов в построении Российской Федерации является отражением противоречивого взаимодействия равно общепризнанных международным сообществом принципа территориальной целостности и неделимости государства и права на самоопределение и создание собственной национальной государственности. Самой оптимальной формой их одновременной реализации является федерация.

Любой федерации свойственно противоречивое взаимодействие элементов симметрии и асимметрии. Первая вытекает из принципа равноправия субъектов федерации, вторая – из их фактического неравенства. В некоторых отечественных толкованиях симметричности в федеративных государствах, как правило, допускаются некоторые ошибки методологического характера. Во-первых, понятие симметрии часто применяется лишь для характеристики отношений "субъекты федерации - федеральный центр" (вертикальная ось), но при этом почему-то вопросы симметрии или асимметрии не рассматриваются применительно к реальному положению самих субъектов федерации в их сопоставлении друг с другом (горизонтальная ось). Между тем, сравнительное положение каждого субъекта федерации относительно иных субъектов является базовым отношением, с учетом которого должны строиться взаимоотношения членов федерации и федерального центра.

Во-вторых, равноправие субъектов федерации сводится только к равным правам, хотя в одинаковой мере оно относится и к обязанностям. Но именно о них умалчивают, и конституционное законодательство, и сторонники симметрии.

В-третьих, хотя равенство прав субъектов федерации нередко рассматривается в качестве проявления симметрии, в действительности равноправие неравных является самой настоящей асимметрией.

Указанные противоречия федерализации давали знать о себе еще в 90-е годы прошлого столетия и достались в наследство новому веку. С избранием В. Путина Президентом России начался новый, четвертый этап взаимоотношений федерального центра и Республики Татарстан, главной чертой которого стало укрепление федеральной власти не только по вертикали, но и по горизонтали при очевидном доминировании исполнительной ветви власти над всеми другими ее ветвями. Отчетливо обозначился обратный ход в строительстве федеративного государства: усилилась тенденция тотальной, жесткой централизации и ослабления федеративных начал в российской государственности, ограничение прав субъектов Федерации. Как было замечено в зарубежной политологической науке, «независимо от личных амбиций Путина, некоторые системные предпосылки облегчили рецентрализацию власти после десятилетия децентрализации и федерализации. Эти предпосылки включают упадок этнической мобилизации в республиках, финансовую зависимость более чем двух третей регионов от федерального перераспределения ресурсов, устрашающий эффект античеченских войн, недостаточная межрегиональная координация интересов vis -` a - vis центра и поддержка реформ Путина квалифицированным большинством в Думе» .

Однако в той же науке был замечен и важный субъективный момент, а именно, что своими действиями российский Президент «показал, что у него нет приверженности принципам федерализма» . На эту же мысль наводит и то, что тематика федерализма почти исчезла из выступлений Президента Российской Федерации. Не служит ли отсутствие приверженности федерализму свидетельством пренебрежительного отношения к демократии?

Опасность тенденции де-федерализации заключается в том, что абсолютизация централизма ведет к бюрократическому окостенению политико-управленческой системы, которая становится невосприимчивой к региональным интересам и социальным инновациям, создает простор для чиновничьего произвола и коррупции. Унитарная Россия будет всегда авторитарной.

Сказанное вовсе не означает отрицания централизации в условиях федерализма. Последний не предполагает только централизацию или одну децентрализацию. В реальной жизни федерализм невозможен без централизации и децентрализации одновременно. «Если американский опыт чему-то учит, - пишет Брюс МакДоуэл, - так это тому, что федеративные системы управления устанавливают естественную напряженность между противостоящими силами централизации и децентрализации» . По мнению канадского политолога Рональда Уоттса, Канада продемонстрировала элементы одновременной селективной централизации и селективной децентрализации. «Действительная история канадского федерализма выявила динамичную и развивающуюся напряженность между центризмом и децентрализацией» .

В федеративной системе централизация и децентрализация сосуществуют, а не поглощают одна другую. И в нынешних условиях федерация как форма государственного устройства является, пожалуй, наиболее адекватным средством сочетания в разных пропорциях централизации и децентрализации в политико-управленческой сфере. Явное и безусловное преобладание одной из них превратило бы саму федерацию в фикцию .

Ужесточение централизации и ослабление начал федерализма, как уже было отмечено, осуществляется нынешним российским режимом по разным направлениям. Одним из них является образование семи федеральных округов и назначение в них полномочных представителей Президента России. Хотя в той структуре федеральных органов государственной власти, которые предусматриваются действующей Конституцией Российской Федерации, нет места для полномочных представителей российского Президента в федеральных округах, компромиссным оправданием для этого еще могут послужить конституционные нормы о том, что «федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц» (часть 1 ст. 78) и что Президент Российской Федерации «назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации» (п. «к» ст. 83) , хотя в данном случае, очевидно, имелись в виду территориальные органы другого плана, а именно подразделения федеральных органов, создаваемые в субъектах федерации, и представители Президента РФ в субъектах федерации. Но вот нарезка федеральных округов, иными словами, изменение исполнительной властью административно-территориального деления страны, противоречит Конституции Российской Федерации.

Создание федеральных округов вызвало неоднозначную оценку в научных кругах. Трудно согласиться с тем, что «после создания округов и назначения в них полномочных представителей Президента РФ (в своем большинстве бывших военнослужащих) ситуация существенно изменилась. Значение субъектов федерации, их губернаторов стало снижаться, центр политической жизни на местах иногда стал перемещаться в федеральные округа» . По-видимому, невозможно представить доказательства того, что значение Москвы или Татарстана, мэра Москвы или Президента Татарстана стало снижаться, а центр политической жизни из названных субъектов федерации переместился в Центральный или Приволжский федеральные округа. Заявление о перемещении центра политической жизни в федеральные округа является голословным.

Кроме того, нужно еще хорошо подумать, благом ли для федеративного развития России является снижение значения субъектов федерации, если такой процесс действительно имел бы место. Определение реальной роли округов требует дополнительного анализа.

В научной литературе высказывалась и другая точка зрения. Так, по мнению Н. Добрынина, «де-факто в России практически сформировались и весьма целенаправленно функционируют семь государственно-территориальных образований и налицо возрождение института генерал-губернаторства. Не приходится сомневаться и в том, что само по себе образование федеральных округов также, на полном основании следует квалифицировать как конституционное правонарушение. Внимательное прочтение Конституции, в особенности ее главы 1 «Основы конституционного строя» (статья 5) и главы 3 «Федеративное устройство» (статья 65) подтверждает такой анализ»

Хотя задачи и функции федеральных округов были определены в слишком общей, а потому в недостаточно определенной форме, можно, тем не менее, предположить, что они задумывались как инструмент приближения центральной власти к населению, как межрегиональный центр, призванный координировать деятельность территориальных структур федеральных органов власти. На федеральные округа возлагалась как первоочередная задача приведение законодательства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией РФ и другим федеральным законодательством.

В действительности население в своей повседневной жизни отнюдь не почувствовало какого-то приближения федеральной власти и ее большей отзывчивости на его нужды. Федеральная власть также далека от жизни простого человека, какой и была до формирования округов. Общественное мнение не воспринимает руководителей федеральных округов как личных представителей Президента России.

Руководители федеральных округов практически лишены возможности контролировать деятельность региональных лидеров. Последние по-прежнему обладают огромной властью и в осуществлении ее неподконтрольны полномочным представителям Президента РФ. Самое большее, что могут сделать эти представители, - сигнализировать Президенту РФ и его администрации о тех или иных сторонах деятельности региональных лидеров.

В кампании по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным были достигнуты определенные ощутимые результаты. Однако возникает вопрос, почему эту задачу не могли решить уже существовавшие органы власти – Генеральная прокуратура, суды, Министерство юстиции и почему для этого нужно было создавать еще одну громоздкую структуру. Если какие-то органы государственной власти, призванные решать конкретную задачу, не справляются с ней, очевидно, следовало бы реорганизовать их работу, укрепить кадрами и т. п., словом, заставить их выполнять возложенные на них функции, а не подменять их новыми органами власти.

Что касается приданной полномочным представителям Президента РФ функции координации деятельности территориальных структур федеральных органов власти, то здесь неизбежно должны были столкнуться интересы федеральных ведомств, которым принадлежат эти структуры, и администрации федеральных округов, которая волей-неволей вмешивается в деятельность указанных структур. Дело в том, что в существовавшей до создания федеральных округов российской управленческой системе не было свободной ниши. По этой причине полномочные представители Президента РФ в федеральных округах и их администрации должны были вмешиваться либо в компетенцию федеральных ведомств либо в полномочия субъектов Федерации. И в том, и в другом случае такое вмешательство могло бы стать потенциальным источником конфликтов с соответствующими негативными последствиями для стабильности управленческой системы.

Однако вопрос не только в том, насколько полезным (точнее, бесполезным) было создание федеральных округов. Их образование, введение должностей полномочных представителей Президента РФ, формирование их управленческого аппарата, несомненно, привело к росту чиновной бюрократии, превышающему все разумные пределы. Создается еще один уровень управления с непонятными до сих пор функциями. Как писал один зарубежный автор, «с созданием семи федеральных округов и организацией на этом уровне органов некоторых министерств, Путин создал другой ряд администрации, которая может действовать как связующее звено между федеральным и региональными правительствами, но может создать и больше бюрократии, препятствующей действиям «вертикальной» исполнительной власти» . В связи с этим возникает вопрос, насколько целесообразными оказались огромные расходы на создание и содержание дополнительной части и без того непомерно большой российской бюрократии. Учитывая конкретные результаты деятельности полномочных представителей и их администраций, можно сказать, что цена оказалась чрезмерной и неоправданной. Не исключено, что этот институт так же тихо уйдет в небытие, как и возник. И можно согласиться с выводом, что «упразднение генерал-губернаторов (т. е. полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах – М. Ф.) может обернуться доказательством консолидации федерации» ..

Вероятнее всего новый институт создан для усиления централизации федеральной власти, ограничения прав субъектов федерации. Не исключено и то, что федеральные округа – это своеобразный пробный шар с целью последующей реорганизации государственного устройства на путях уменьшения количества административно-территориальных регионов и в перспективе отказа от национально-государственного принципа образования всех или некоторых из нынешних субъектов Российской Федерации, что, скажем прямо, чревато политической дестабилизацией.

Очевидным выражением наступательной политики федерального центра по отношению к субъектам Российской Федерации и, в первую очередь, национальным республикам являются Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и федерального закона «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Определение того же суда от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан. В обоих решениях объявляются неконституционными, в частности, положения о суверенитете названных республик.

По поводу оценки решений Конституционного суда Российской Федерации нельзя не согласиться с мнением Президента Республики Татарстан, который заявил следующее: «В последнее время все чаще твердят, даже на самом высоком уровне, что у республик в составе федерации нет и не может быть даже ограниченного суверенитета. Это мнение, освященное решением Конституционного суда России, вызывает откровенное удивление и сожаление. По мнению независимых экспертов, решение суда является скорее политическим нежели юридическим. Оно игнорирует волю многонационального народа республики, неоднократно на референдуме и на выборах высказавшегося за суверенитет» . Это действительно так.

Конституция Российской Федерации не содержит статей, в которых республики в составе Российской Федерации прямо назывались бы суверенными, кроме упоминания во втором разделе Конституции документа, в названии которого использовано выражение «суверенных республик». Этот документ – Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации. Однако ссылаться на этот факт как на доказательство признания в Конституции РФ суверенитета республик нет оснований, поскольку (а) упоминание точного названия документа не является свидетельством его признания и согласия с ним; (б) указанный Договор является частью Федеративного договора, который Республика Татарстан не подписывала; (в) во втором разделе российского Основного закона содержится прямое указание на то, что в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора действуют положения Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем важно подчеркнуть, что в Конституции Российской Федерации нет и отрицания суверенитета республик. Более того, она включает в себя, по крайней мере, два положения, которые позволяют предположить признание федеральной конституцией суверенитета республик, хотя и в ограниченном объеме.

Первое положение касается определения государственной природы республик. В части 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации республики названы государствами. Общепризнанным в политической и правовой науках является мнение, что одним из неотъемлемых признаков (свойств) всякого государства является суверенитет, то есть верховенство в решении всех вопросов, подпадающих под юрисдикцию данного государства. Без суверенитета государств не бывает. Как отмечает К. С. Гаджиев, «Суверенитет – основополагающий критерий государства. Если нет суверенитета, то нет и государства. Суверенитет определяет само бытие государства» . Судья Конституционного Суда РФ М. В. Баглай тоже считает, что «суверенитет государства – неотъемлемое свойство каждого государства...» . В курсе лекций по теории государства и права, подготовленном учеными МГУ, говорится: «В политической системе общества государство выделяется тем, что обладает суверенитетом. Суверенность государственной власти – неотъемлемое свойство каждого государства...» . По утверждению В. М. Сырых, «для современных государств суверенитет является их неотъемлемым свойством» . Отрицать наличие у республик суверенитета, значит выступать против положения Конституции РФ о том, что республики – это государства, положения, относящегося к основам конституционного строя Российской Федерации. Посягая на него, Конституционный Суд РФ сам нарушает Конституцию России, ибо в его компетенцию пересмотр конституционных положений не входит.

Пытаясь выйти из этой противоречивой ситуации, Конституционный Суд делает неожиданное заключение, будто «использование в статье 5 (части 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятий «республика (государство)» не означает... признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера» . Таким образом, российская Конституция исходит из того, что республики в составе Российской Федерации суть государства, а Конституционный Суд добавляет: «но без суверенитета». Такое толкование является абсолютно произвольным, ибо никак не вытекает ни из буквального смысла конституционного определения республик в качестве государств, ни из фактического положения республик. В Конституции сказано то, что сказано, и вряд ли нужно домысливать иное.

Есть еще один вопрос, возникающий в связи с толкованием Конституционным Судом положения «республика (государство)». Как известно, понятие «республика» обозначает одну из форм государства. Если ни одна республика в составе Российской Федерации не является государством, то формой чего является республика? Или вслед за отрицанием государственной природы республик Конституционный Суд РФ собирается запретить использование самого понятия «республика» применительно к 21 субъекту Российской Федерации?

Небезынтересно отметить, что в противоречие с изложенной позицией Конституционного Суда Российской Федерации заместитель Председателя Конституционного Суда РФ В. Г. Стрекозов в написанном им учебнике по конституционному праву России утверждал: «…Каждая республика имеет государственно-правовые признаки, определяющие ее конституционно-правовой статус как государства в составе Российской Федерации» . Именно эта точка зрения как раз и соответствует Конституции Российской Федерации.

Согласно другому конституционному положению наличие у республик суверенитета, хотя и ограниченного, вытекает из того, что все они имеют самостоятельные полномочия в пределах совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также исключительные предметы ведения и полномочия, находящиеся вне сферы законодательного регулирования со стороны федерального центра. В ст. 73 Основного Закона Российской Федерации, в которой определяются по остаточному принципу предметы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации, говорится: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».

Хотелось бы особо подчеркнуть последнюю часть формулировки данной статьи: «всей полнотой государственной власти», поскольку резонно возникает вопрос – можно ли вообще обладать всей полнотой государственной власти, пусть и в определенных пределах, и одновременно не быть в этих пределах суверенным? Подтверждением суверенного характера государственной власти субъектов федерации служит и положение, закрепленное в части 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации. Суть его заключается в том, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по предметам ведения субъекта Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Иначе говоря, последний имеет верховенство по отношению к федеральному закону. Возможно ли было бы такое правовое решение, если бы субъект Российской Федерации не был суверенен в границах собственных предметов ведения и своих полномочий? Все эти положения устанавливают пределы относительной самостоятельности и независимости республик-государств, т. е. другими словами – их суверенитета.

Весь пафос решений Конституционного Суда РФ направлен на доказательство того, что республики в составе Российской Федерации не являются суверенными в том же самом смысле, в каком является суверенной Российская Федерация. Но, насколько известно, это никто и не оспаривает. Речь идет о другом: республики, входящие в состав Российской Федерации, не являясь полностью суверенными государствами, обладают ограниченным суверенитетом и в силу этого вправе претендовать на тот значительный объем полномочий, который они могут осуществлять с большей эффективностью, чем федеральный центр.

Против суверенитета республик до самого последнего времени не возражал и Конституционный Суд Российской Федерации. Когда он в своем Определении от 27 июня 2000 года заявляет, что Постановлением этого Суда от 13 марта 1992 года по делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 19990 года, Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР», Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года «О референдуме Татарской ССР», постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан» положение о государственном суверенитете Республики Татарстан было признано неконституционным, Конституционный Суд РФ говорит неправду и вводит в заблуждение общественность.

Обратимся к содержанию того Постановления . Рассматривая среди прочих вопросов правомерность проведения в Республике Татарстан референдума с вопросом: «Согласны ли Вы, что Республика Татарстан – суверенное государство, субъект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?», Конституционный Суд РФ, в частности, постановил: признать постановление Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан» не соответствующим Конституции РСФСР в части(!) формулировки вопроса, предусматривающей, что Республика Татарстан является субъектом международного права и строит свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров. Как нетрудно заметить, у Конституционного Суда не вызвала возражений первая часть формулировки вопроса, а именно, что «Республика Татарстан – суверенное государство...», и он полностью признал ее правомерность. В Постановлении Суда говорится также, что «законодательный орган республики в пределах своих полномочий не обязан принимать законы, полностью совпадающие с федеральными законами». Более того, в этом Постановлении есть следующие строки: «Конституционный Суд Российской Федерации с пониманием относится к стремлению многонационального народа Татарстана развивать и укреплять государственность республики, которое выразилось в принятии Декларации о государственном суверенитете». Так что ни о каком признании неконституционным положения о государственном суверенитете Республики Татарстан не было тогда и речи. И попытку Конституционного Суда задним числом подправить свою предыдущую позицию признания суверенитета Республики Татарстан нельзя, мягко говоря, назвать корректной.

Небезынтересно в этой связи отметить, что сам бывший Председатель Конституционного Суда РФ М. Баглай признает «остаточный» суверенитет республик РФ. В написанном им учебнике по конституционному праву Российской Федерации говорится, в частности, следующее: «В отличие от других субъектов Федерации республики признаются государствами. Однако власть в этих государствах не является полностью суверенной, республики самостоятельны только в рамках, установленных федеральной Конституцией» . Если власть в республиках-государствах не является полностью суверенной, значит, она является суверенной частично, или ограниченно. Еще более выпукло признание суверенитета республик сформулировано в следующем высказывании М. Баглая: «...Субъекты Федерации, даже обладающие статусом государства, могут рассматриваться только как имеющие остаточный суверенитет» . Можно называть суверенитет республик «остаточным», как это нравится автору, или ограниченным, как это принято в международной и отечественной доктрине, но это в любом случае суверенитет и ничто иное. Естественно возникает вопрос, кто же больше прав: М. Баглай – автор учебника, по которому учатся студенты, будущие юристы, или М. Баглай – судья Конституционного Суда Российской Федерации?

А вот как характеризует государственно-правовые признаки республик судья Конституционного Суда РФ В. Г. Стрекозов: «1. Республики имеют свою территорию и обладают территориальным верховенством »; «2. Каждая республика имеет свое гражданство» (Следовало бы сказать точнее – может иметь свое гражданство); «3. Республики имеют свои Конституции и законодательные системы»; «4. Каждая республика в составе Российской Федерации самостоятельно определяет и формирует систему республиканских высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти »; «5. Республики как государства имеют элементы международной правосубъектности. Они могут быть самостоятельными участниками международных отношений и внешнеэкономических связей. Республики заключают международные договоры и соглашения, имеют зарубежные представительства, могут быть членами региональных международных организаций»; «6. Республика имеет такой важный элемент государственности как официальный государственный язык »; «7. Каждая республика имеет свою государственную символику : Государственный герб, флаг, гимн и столицу» . Можно ли при таких признаках государственности республик отрицать за ними качество суверенности? Вопрос представляется риторическим.

В конституционном законодательстве демократических федераций, как правило, нет упоминаний о суверенитете. Так, в Конституции США нигде не употребляется термин «суверенитет», и ни федеральное правительство, ни штаты не называются суверенными, хотя отцы-основатели США признавали суверенитет штатов . Верховный Суд США в ряде своих решений ссылается на «суверенные права штатов» . В решении Верховного Суда США по делу Hondel v . Virginia Surface Mining and Reclamation Association говорится о вопросах, которые, бесспорно, являются «атрибутами суверенитета штатов» . Еще в одном решении Верховного Суда США, а именно по делу Garcia v . San Antonio Metropolitan Transit Authority говорится о «суверенных правах штатов» . В деле United States v . Lopez 1995 года Суд заявил о сферах, где «штаты исторически были суверенными», а в деле Printz v . United States 1997 года Верховный Суд заявил о конституционной системе двойного суверенитета .

В швейцарской Конституции (ст. 3) записано положение о том, что кантоны являются суверенными государствами постольку, поскольку их суверенитет не ограничен федеральной Конституцией, и как таковые осуществляют все права, которые не переданы федеральной власти. Идея суверенитета кантонов получила обоснование и в швейцарской доктрине федерализма. Один из крупных европейских специалистов, Президент Международной ассоциации конституционного права и Директор швейцарского Института федерализма проф. Томас Флейнер пишет: «Для того чтобы быть признанными в качестве государств, кантоны должны иметь свою собственную территорию, суверенитет и свое население. Все эти элементы, необходимые государствам, есть у кантонов». И далее: «В целом кантоны располагают всеми признаками суверенного государства» .

В обоих документах Конституционного Суда РФ, о которых идет речь, суверенитет признается только за Российской Федерацией, а она по существу отождествляется с федеральным центром, поскольку лишь за ним признается право осуществлять суверенные полномочия Федерации. Такая позиция выглядит совсем неубедительно, ибо совершенно ясно, что Российская Федерация – это, прежде всего, совокупность составляющих ее субъектов плюс федеральный центр. И суверенитет, которым обладает Федерация, не принадлежит только федеральному центру, а реализуется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

Идея неделимости суверенитета, родившаяся в период становления королевского абсолютизма и его борьбы с притязаниями церкви на светскую власть, сейчас сильно попахивает нафталином. Основанная на ней позиция выглядит в наше время, тем более в условиях федерализма, явным анахронизмом. Модель современного демократического федерализма должна исходить из того, что суверенитет делим, и как федеральный центр, так и субъекты федерации являются выразителями государственного суверенитета в пределах своих полномочий.

Такая позиция получает все большее признание в отечественной и международной науке. В федеративном государстве, говорится, например, в Энциклопедическом словаре "Федерализм", «нет единого и неделимого суверенитета». Суверенитет в федеративном государстве – явление динамичное. Он может «расщепляться». «Часть своего суверенитета федерация передает своим субъектам, а они, в свою очередь, «делятся» своими суверенитетами с федерацией. Федерация суверенная не вообще во всем, а только в тех пределах, которые установлены для нее в предметах ведения. Во всех вопросах, которые закреплены за федерацией, она суверенна, и этот суверенитет распространяется на всю территорию государства. Но и субъекты федерации суверенны в тех вопросах, которые закреплены за ними». «Федерализм по-новому ставит вопрос о государственном суверенитете, так как предполагает его деление не только по горизонтали между тремя ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной), но и по вертикали – между союзом (федеральным центром) и его членами» .

Мнение о делимости суверенитета разделяют и многие зарубежные политологи и правоведы. «В федеральной системе, - пишут, например, В. Лайонс, Дж. Шеб и Л. Ричардсон, - как правительства штатов, так и центральное правительство являются суверенными. Ни одно из них не может устранить другое или изменить структуру другого» . «Федерализм, - подчеркивает Г. Оттосен, - есть форма правления, при которой суверенная власть делится между центральной властью и рядом составных политических образований» . С точки зрения К. Уильтшайера, федерализм представляет собой «политическую систему, характеризуемую уникальным балансом власти, на который в свою очередь заметно влияет рассредоточение суверенитета по составляющим ее частям» . По мнению Дж. Кана, «федерализм нарушает традиционное представление о суверенитете как о чем-то безусловном. В федеративных государствах суверенитет аккуратно распределяется между отдельными входящими в их состав образованиями и федеральной властью, причем для каждого из уровней существует своя исключительная, гарантированная от внешнего вмешательства сфера распространения суверенитета». И далее этот же автор пишет: «С точки зрения федерализма суверенитет – это то, что может быть по частям распределено народом, являющимся его естественным носителем, между различными уровнями государства» . Ф. Дельмартино отмечает, что «наряду с горизонтальным разделением властей по Монтескье) появляется вертикальное или территориальное разделение полномочий между различными уровнями власти, каждый из которых является носителем лишь ограниченного суверенитета в сфере своей компетенции» .

Словом, если суммировать взгляды зарубежных исследователей, то доминирующее мнение таково: в конфедерации суверенитет принадлежит членам конфедерации, в унитарных государствах суверенитет не делится и реализуется центральной властью, в федеративных государствах суверенитет разделен между федерацией в целом и субъектами федерации в границах, определяемых предметами ведения и полномочиями каждой из сторон.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 7 июня и Определении от 27 июня ссылается на многонациональный народ России как носителя суверенитета, а также на право этого народа конституировать статус республик как субъектов Российской Федерации. При этом Суд вовсе не принял во внимание, что каждая нация, составляющая этот народ, в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и российской Конституцией сама имеет право на самоопределение и в силу этого права свободно устанавливает свой политический статус и свободно обеспечивает свое экономическое, социальное и политическое развитие, и все государства обязаны поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право. Как справедливо было замечено в отечественной юридической науке, «нарушение центральными органами права народа субъекта федерации на самоопределение является шагом к превращению ее в унитарное государство» . Какими бы большими полномочиями не обладал Конституционный Суд Российской Федерации, он не в состоянии лишить любой народ, тем более народ, исторически имевший свою государственность, права на самоопределение и создание собственной государственности с присущим ей атрибутом суверенности.

Историческая судьба народа зависит от того, имеет ли он свою государственность. Трудно не согласиться с В. Аксючицем в том, что «понятие «государственность» указывает на историческую закономерность – русский народ жив до тех пор, пока сохраняет свое государство» . Но то же самое относится и к другим народам, и тут не должно быть двойного стандарта.

Любая нация имеет право на свою государственность, которая в цивилизованном обществе превращается в государственность всего проживающего на данной территории населения. Так, в Республике Татарстан в настоящее время носителем суверенитета является многонациональный народ Татарстана, о котором говорится в известном Постановлении Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 г .

Следует признать, что в полиэтническом обществе возникает очевидное противоречие при реализации равно признанных международным правом начал. Так, Устав ООН, Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. 1) и Международный пакт об экономических, социальных, культурных правах (ст. 1) признают право народов на самоопределение и в силу этого право (!) свободно устанавливать свой политический статус. С другой стороны, в международном праве и практике действует принцип территориальной целостности государства. В отличие от унитаризма федеративное устройство государства содержит потенциальную возможность преодоления этого противоречия. Оно позволяет народам осуществлять свое право на самоопределение и более или менее свободно устанавливать свой политический статус в рамках единого союзного государства, создавать собственную национальную государственность.

Следует учитывать, что в современном мире существуют менее 200 государств и в то же время несколько тысяч этнических групп, что свидетельствует о несовпадении политических и этнокультурных границ. В этих условиях, по-видимому, главное средство удовлетворения чаяний этнических групп иметь относительную самостоятельность - предоставление им автономии в той или иной форме, и чем многочисленнее группа и компактнее ее расположение на определенной территории, тем больше оснований для ее автономии в рамках федеративного государства и повышения ее политико-правового статуса.

В отечественных социальных науках, особенно в политологии и правоведении, исключительно большое внимание стало уделяться защите прав и свобод человека и гражданина. Столь большой интерес к индивидуальным правам и свободам понятен и совершенно оправдан. Однако практически не уделяется внимание, на мой взгляд, столь же важной проблеме коллективных прав и свобод, в том числе прав и свобод этнических общностей. Между тем коллективные права неразрывно связаны с индивидуальными правами личности, которые подчас могут реализоваться именно в форме коллективных прав. Кроме того, сочетание индивидуальных и коллективных прав, их равная защита является фактором стабильности полиэтнического общества. Как справедливо отмечают Х. Линц и А. Степан, «сочетание коллективных прав национальностей или меньшинств в многонациональном, поликультурном обществе и государстве с охраняемыми государством правами индивидов является, наверное, наименее конфликтогенным способом артикуляции демократической политики, не нацеленной на создание нации-государства ( non - nation - state policy )» . Очевидно, не было бы лишним при разработке новой Конституции Российской Федерации вслед за второй главой об основных правах и свободах человека и гражданина включить главу о коллективных правах и свободах.

В полиэтническом обществе неизбежно появляется специфика в реализации принципов федерализма и демократии. Так, учет в политике федеративного государства интересов национальных меньшинств требует институционального представительства всех существующих в данном обществе этнических общностей не только на региональном, но и федеральном уровне. Такого представительства в Российской Федерации нет. Совет Федерации представляет интересы регионов, но не специфические этнические интересы. Поэтому, возможно, следует создать в рамках Федерального Собрания третью палату с правом совещательного голоса либо авторитетный Совет национальностей при Президенте России.

В полиэтническом обществе в ином плане предстает и такое демократическое правило, как принятие решения большинством голосов. Если общество является полиэтническим с явным преобладанием одной этнонациональной группы или биэтническим, как в Канаде (независимо от соотношения численности обеих этнических групп), применение принципа большинства при решении вопросов, затрагивающих интересы таких групп, ведет к возникновению ситуации, в которой всегда были бы одни и те же победители и проигравшие.

Как отмечает уже упоминавшийся Томас Флейнер, «система простого большинства всегда была бы великим соблазном для самой мощной этнической группы злоупотреблять своим большинством и контролировать все государственные институты для того, чтобы дать привилегии этническому большинству и дискриминировать и эксплуатировать этническое меньшинство. Каждый политический вопрос определялся бы этническими интересами и превращался бы только в этнический вопрос. В мажоритарной системе, зависящей от этнических партий, этническое большинство стало бы постоянным победителем, а меньшинство было бы обречено на то, чтобы быть в постоянном проигрыше. Поэтому этнические группы никогда не согласились бы признать систему, которая может легитимно дискриминировать их до уровня граждан второго сорта» . Один из уроков швейцарского опыта федерализма заключается, по мнению Л. Басты, в том, «мультиэтнические общества могут выжить только в том случае, если все соответствующие группы чувствуют себя «победителями» .

В связи с этим возникает проблема либо признать за каждой этнической группой право вето при решении вопросов, затрагивающих их коренные интересы, либо решать эти вопросы путем достижения консенсуса либо квалифицированным большинством самих групп.

Полиэтнический характер общества обусловливает необходимость применения принципа пропорциональности при занятии должностей кадров государственного управления. Не лишним будет напомнить, что, например, в Бельгии существует конституционная норма о так называемом равном составе, согласно которой Совет Министров должен состоять из одинакового числа министров, говорящих на фламандском и французском языках, за возможным исключением Премьер-министра .

В Швейцарии неписаный закон требует, чтобы из семи федеральных советников не менее двух были из франко- и италоговорящих регионов. Различные этнолингвистические группы более или менее пропорционально представлены во всех важнейших органах страны . Например, доли этнолингвистических групп среди граждан Швейцарии таковы: немецкая составляет 74,5 % , французская – 20,1 % и итальянская – 4 % . Соответственно доля этих групп составляет: в федеральной администрации – 76,5 % , 15, 4 % и 5,2 %; среди Председателей комитетов нижней палаты парламента 76, 20 и 3.1 процента. Все эти цифры свидетельствуют о более или менее адекватном отражении в персональном составе государственных органов этнолингвистической структуры населения. Это как раз тот случай, когда России полезно присмотреться к опыту зарубежных федераций.

Хотя только не более 10 процентов населения Швейцарии говорит на итальянском языке, он имеет такой же статус, что и французский язык (на нем говорит 18 % населения) или немецкий (на нем говорит около 70 % населения). Этот равный статус означает, в частности, что (а) все федеральные законы переводятся и публикуются на трех языках; (б) все три языка считаются равными при толковании содержания закона; (в) граждане могут писать или обсуждать вопросы с федеральными властями на своем родном языке .

Иная ситуация сложилась в России. В отечественной литературе высказывалось мнение, что «сегодня большая часть руководящих кадров в республиках сформирована не по профессиональным и деловым качествам, а по принципу принадлежности к «титульной национальности» . Если такие утверждения соответствуют действительности, то это только часть правды. Ровно таким же принципом руководствуются при подборе кадров на федеральном уровне: принадлежность к определенной нации является важным критерием допуска в состав руководящих кадров.

В Постановлении Конституционного Суда от 7 июня 2000 года утверждается, будто статус субъекта федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации. «Именно Конституция Российской Федерации, - говорится в Постановлении, - является актом, определяющим такой статус». Эта позиция Конституционного Суда находится в явном противоречии с Конституцией Российской Федерации, в части 1 статьи 66 которой однозначно закреплено принципиальное положение: «Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики». Таким образом, Конституция РФ – это отнюдь не единственный акт, который определяет статус республики. Не меньшую роль в этом играет и Конституция самой республики, являющаяся выражением воли народа этой республики.

Следует отметить также, что Определение от 27 июня 2000 г . принималось Конституционным Судом РФ с нарушением норм конституционного производства. Ст. 52 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» называет стороны участниками процесса в Конституционном Суде РФ. Согласно ст. 53 того же закона сторонами в конституционном производстве являются, в частности, органы или должностные лица, издавшие или подписавшие акт, конституционность которого подлежит проверке. Закрепляя принцип состязательности и равноправия сторон, ст. 35 Федерального конституционного закона гласит: «Стороны пользуются равными правами и возможностями по отстаиванию своей позиции на основе состязательности в заседании Конституционного Суда Российской Федерации». Руководствуясь этими нормами закона, Конституционный Суд РФ был обязан пригласить участвовать в процессе представителей законодательных органов республик, конституции которых рассматривались на предмет их соответствия российской Конституции, а не принимать Определение келейно в присутствии лишь одной стороны в процессе.

Но Суд, видимо, явно спешил внести свой вклад в концентрацию власти в федеральном центре, о чем свидетельствуют и допущенные в Определении очевидные правовые ошибки и неточности, и редакционные погрешности, как, например, в п.6 постановляющей части, и то, что Суд «забыл» пригласить одну из сторон в конституционном процессе.

Обращает на себя внимание тот факт, что появление Постановления и Определения Конституционного Суда РФ совпало по времени с давлением, предпринятым федеральным центром на субъекты Российской Федерации и, в первую очередь, на национальные республики. Суд, видимо, решил подыграть федеральной исполнительной власти и ввязаться на ее стороне в сложный политический процесс. Такая позиция судей Конституционного Суда отнюдь не свободна от политических пристрастий, как этого требует от них Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 29). Пристрастная позиция Суда несостоятельна как с правовой, так и моральной точек зрения. Суд совершил очевидную и принципиальную ошибку, подталкивая Россию вновь к унитаризму. Решение Конституционного Суда РФ способно создать еще один источник национального недовольства и подозрений, дестабилизировать политическую ситуацию в республиках. Участие в политических играх лишь снижает авторитет Конституционного Суда и степень доверия к нему значительных слоев общества.

Впрочем, сейчас у республик, включая Татарстан, появился еще один аргумент в отстаивании своего ограниченного суверенитета. В принятой в марте 2003 года на референдуме Конституции Чечни содержится положение о суверенитете республики. Двусмысленность ситуации заключается в том, что документ принимался после всех решений Конституционного Суда Российской Федерации, отменявших суверенитет республик, а в подготовке документа, насколько известно, принимали участие представители администрации Президента Российской Федерации. Что это политическое приспособленчество федеральной власти или сомнения в юридической корректности решений Конституционного Суда по вопросу о суверенитете республик? Во всяком случае, исходя из конституционного принципа равноправия субъектов Федерации, у других республик в составе Российской Федерации появился еще один аргумент в отстаивании своего ограниченного суверенитета.

Очевидным проявлением наступления на права субъектов Российской Федерации и разрушения ростков федерализма является попытка федеральной исполнительной власти нарушить сложившийся баланс в межбюджетных отношениях. Федеральный центр меняет в свою пользу соотношение налоговых поступлений в федеральный бюджет и бюджеты субъектов федерации. Он полностью забирает из регионов акцизы и НДС – самые значительные и легко собираемые поступления. В федеральную казну уходит и единый социальный налог, объединивший платежи в три фонда – пенсионный, занятости и обязательного медицинского страхования. В целом вместо прежнего деления налоговых поступлений в бюджеты Федерации и ее субъектов по принципу 50:50, с 2001 года введено иное соотношение: львиная часть налоговых поступлений направляется в федеральный бюджет. В результате этой политики бюджеты субъектов федерации теряют огромную часть поступлений. Так, только по российским оценкам бюджет Республики Татарстан терял 10 миллиардов рублей, Минфин же республики считал, что потери составили значительно большую сумму .

Негативные последствия новой бюджетной политики федерального центра представляются очевидными. Одно из них – это нарушение федерального законодательства. Президент России неоднократно повторял, что он признает лишь одну диктатуру – диктатуру закона. Однако в данном случае его заявления расходятся с тем, что предлагает его правительство. Изменение соотношения налоговых доходов, поступающих в бюджеты федерации и ее субъектов, противоречит Бюджетному Кодексу Российской Федерации, в статье 48 которого сказано, что «при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации должны составлять не менее 50 процентов от суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации» .

Далее. При расширении прав в распоряжении финансовыми ресурсами федеральному центру придется взять на себя и большую долю ответственности за решение экономических и социальных задач, в том числе и тех, с которыми с успехом могли бы справиться сами субъекты федерации. Учитывая численность населения и территориальные масштабы России, Федеральный центр будет просто не в состоянии решать такой объем задач, от чего пострадает население регионов.

Местные политические и финансово-экономические элиты в субъектах федерации, естественно, не ощутят на себе эти новшества в федеральной политике. Крайним окажется население. Но у региональных элит появляется весомый довод, чтобы сваливать все экономические неурядицы и бедственное положение широких слоев населения на федеральный центр.

В качестве одного из вероятных последствий изменений в бюджетной политике федерального центра прогнозируется то, что регионы-доноры могут превратиться в дотационные регионы, поскольку в бюджете нет стимулов для саморазвития регионов. Снижение бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации сыграет в их экономическом и социальном развитии такую же пагубную роль, какую играют высокие налоги на бизнес в мотивации экономической деятельности.

Разумеется, присваивая львиную долю налоговых поступлений, федеральный центр получает в руки мощный рычаг давления на субъекты федерации. Появляется возможность дифференцированного отношения к регионам, деления их на «хорошие» и «плохие» и соответственно выделения им средств из Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в зависимости от поведения регионального руководства, его согласия с политикой федеральной власти или критических высказываний в адрес этой власти.

Следует также заметить, что федеральный центр иногда практикует передачу ряда своих функций и полномочий субъектам Федерации без адекватного увеличения финансовой обеспеченности регионов. Однако, как говорится в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, «в рамках разграничения расходных и доходных полномочий поставлена задача к 2005 году радикально сократить, а в дальнейшем полностью ликвидировать «необеспеченные мандаты». Последние как раз представляют собой ничто иное, как возложение на субъекты Федерации новых функций и обязательств без соответствующего финансового обеспечения. Судя по Концепции, они будут ликвидированы «в дальнейшем», а когда именно, никому неизвестно.

В русле ущемления полномочий ряда субъектов Российской Федерации находится и законодательная инициатива Президента России, направленная на запрет властям регионов самостоятельно заключать международные соглашения о внешних заимствованиях.. Субъекты Российской Федерации уже лишились права делать внешние заимствования. Безусловно, этот шаг был предпринят федеральной властью с учетом определенных реалий, и, в первую очередь, того, что из-за бесконтрольности сверху и собственного непрофессионализма руководство некоторых регионов набрало в долг по различным международным соглашениям суммы, превышающие соответствующие региональные бюджеты.

Однако это вряд ли давало основание стричь всех под одну гребенку. Согласно ст. 103 Бюджетного Кодекса Российской Федерации в ее прежней редакции, «субъекты Российской Федерации, бюджеты которых не получают финансовую помощь на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, имеют право осуществлять государственные внешние заимствования в соответствии с законодательством Российской Федерации». Таким образом, закон четко проводил различие между теми субъектами федерации, которые получают из центра финансовую помощь на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, и теми субъектами федерации, которые такую помощь не получают, и они имели право делать внешние заимствования.

Но и здесь закон вводил необходимые ограничения: законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год обязательно устанавливался верхний предел долга, причем предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации не должен превышать объем доходов его бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ (см. ст. 107 Бюджетного Кодекса Российской Федерации). Следовательно, сам запрет или ограничения на заключение субъектами федерации международных соглашений должны бы иметь дифференцированный характер.

Но федеральная власть предпочла иной путь – в новом Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в бюджетный кодекс Российской Федерации» статья 103 о государственных внешних заимствованиях переформулирована таким образом, что субъекты федерации даже не упоминаются . Лишение же их вообще права заключать международные соглашения (например, по вопросам торгово-экономического, научно-технического и культурного сотрудничества) означало бы дальнейшее ограничение полномочий субъектов федерации, кстати, противоречащее международной практике.

Определенные ограничения компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации были вызваны созданием межрегиональных структур власти, каждая из которых в своей сфере как бы возвышается в качестве дополнительного управленческого этажа над органами государственной власти субъектов Федерации. Прямо направлена на разрушение элементов федерализма реализация идеи создания в субъектах Федерации главных управлений федеральных министерств и ведомств, что вносит в структуру управления вполне осязаемую дестабилизацию. Так, Министерство юстиции Российской Федерации создало в Республике Татарстан свое главное территориальное управление при наличии давно существующего Министерства юстиции Республики Татарстан, которое вполне справлялось с возложенными на него обязанностями. Однако в результате организационного «творчества» Минюста Федерации возникла опасность параллелизма, что неизбежно ведет к конфликту между органами власти, либо необоснованного ограничения полномочий республики по самостоятельному формированию собственной системы органов государственной власти, что предусмотрено Конституцией Российской Федерации.

Как справедливо заметил М. Шаймиев в Послании Госсовету 2005 года, «появилось неоправданно большое количество территориальных управлений федеральных министерств и агентств, которые не только дублируют республиканские ведомства, но и мешают друг другу в работе». Дополнительным негативным фактором является и то, что это обстоятельство способствует увеличению численности и без того огромного для России слоя бюрократии.

Такое размножение территориальных структур федеральных органов власти, впрочем, как и образование в свое время федеральных округов, является результатом неправильного понимания процесса усиления управляемости страной и укрепления «вертикали власти». Если, как сказано в Конституции Российской Федерации, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти (ч.2 ст.77), то почему общегосударственную политику в регионах нельзя проводить через органы власти самих субъектов федерации?!

Конечно, оптимальным вариантом решения проблемы было бы полное упразднение указанных территориальных структур и возврат, как говорится в Послании Президента Татарстана, «к проверенным временем схемам двойного подчинения». Но поскольку в настоящее время эти структуры еще сохраняются, шагом вперед следует считать закрепленное недавно федеральным законодательством право высшего должностного лица субъекта федерации организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами. Наделение руководителя субъекта федерации таким правом является прямым результатом новой процедуры избрания высшего должностного лица региона.

В научной литературе отмечалось также, что «в большинстве федеративных государств центральная власть не может пойти на такие меры, как приостановление деятельности и роспуск органов законодательной (представительной) власти субъекта, смещение с должности главы исполнительной власти, если он избран населением (конечно, если он назначен федеральным центром, тогда он может быть освобожден от должности)» . Не так обстоит дело в Российской Федерации.

Особенность российского федерализма в этом плане состоит в законодательном признании возможности роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти и отстранения от должности высшего должностного лица субъекта Федерации, хотя бы все они и были избраны народом. Появление такой особенности служит проявлением тенденции к унитаризации и дефедерализации России. В этой связи нельзя не согласиться с мнением, что «отмена иммунитета для губернаторов или президентов не только открывает опасное пространство для политических злоупотреблений и тактических маневров, но и бросает вызов федеративной идее о двух независимых, легитимированных уровнях управления» , что «новые полномочия Путина увольнять демократически избранных губернаторов и распускать региональные законодательные органы являются препятствием для консолидации демократии» .

Возможность отстранения Президентом Российской Федерации от должности высших должностных лиц субъектов федерации, избранных в результате народного волеизъявления, нарушает принцип разделения властей и демократический принцип суверенитета избирателей. Многообразие потенциальных инициатив по объявлению импичмента ставит под угрозу региональную автономию . Следует лишь добавить, что тем более все сказанное относится и к возможности роспуска законодательного органа субъекта федерации.

Особо следует сказать о том ударении, которое федеральная власть сделала на приведении Конституций и Уставов, а также законодательства субъектов федерации в соответствие с российской Конституцией и другими федеральными законами. Не подлежит сомнению то, что Российская Федерация не может существовать как целостное государство без единого правового пространства, которое предполагает, во-первых, беспрепятственное и одинаковое действие общенационального законодательства на всей территории государства; во-вторых, строгую иерархию нормативно-правовых актов по их юридической силе, в том числе и особенно соответствие актов региональных и местных органов государственной власти общефедеральному законодательству по вопросам, относящимся к ведению федеральной власти; в-третьих, верховенство нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к их исключительной компетенции; в-четвертых, единое понимание и применение действующего законодательства на всей территории государства (недопустимость «казанской» или «рязанской» законности).

При определении содержания и границ правового сепаратизма не следует смешивать его с региональными особенностями правового регулирования разных видов общественных отношений. С одной стороны, такие особенности не только возможны, но и объективно неизбежны. Например, согласно ч. 1 ст. 77 российской Конституции, субъекты федерации самостоятельно устанавливают систему своих государственных органов. И она, по определению, может быть различной в разных субъектах федерации. Есть исключительные предметы ведения и полномочий субъектов федерации, в сфере которых субъекты федерации имеют свободу законотворчества, и оно не может не иметь особенности. С другой стороны, такие особенности допустимы лишь в рамках единого правового пространства, в русле принципов и норм общефедерального законодательства как его дополнение и развитие.

Одним из побочных последствий процессов «суверенизации» и «регионализации» явилась тенденция к разрыву единого правового поля российского государства. Возникший тогда так называемый правовой сепаратизм стал результатом двух одновременно протекавших процессов: (а) усиления региональных политических элит, их относительной независимости и бесконтрольности, давления, которое они оказывали на федеральные структуры власти, и (б) ослабления власти, авторитета и влияния на регионы федерального центра, что проявлялось, в частности, в его неспособности обеспечить в обществе законность и правопорядок, единство правового пространства в едином государстве.

В условиях федерализма правовой сепаратизм – это: а) юридически оформленное вторжение субъектов федерации в предметы ведения и полномочия федеральной власти и предметы совместного ведения с односторонним присвоением себе функций, обычно выполняемых федеральными органами власти. Примерами являются предпринятая в свое время попытка Президента Ингушетии провести в республике референдум о праве самой республики назначать министра внутренних дел и прокурора, что является попыткой вмешательства в прерогативу федеральных органов власти или ст. 59 Конституции Республики Татарстан 1992 года, предоставлявшая республике право самостоятельно устанавливать свой статус без учета факта нахождения ее в составе Российской Федерации; б) создание правовых норм, прямо противоречащих федеральному законодательству; в) создание правовых норм, ухудшающих положение физических и юридических лиц по сравнению с федеральным законодательством. Например, Законом Республики Татарстан о лицензировании расширял установленный федеральным законодательством перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию.

Правовой сепаратизм разрывает единое правовое пространство государства, подрывает основы согласованного правового регулирования важнейших с общегосударственной точки зрения общественных отношений. Правовой сепаратизм ставит под угрозу управляемость социальными процессами, эффективность государственной власти и дестабилизирует политическую и экономическую ситуацию в обществе. В ряде регионов создается своего рода локальная правовая система, абсолютно несовместимая с принципами существования единого, целостного государства.

С учетом сказанного инициатива Президента В. Путина по устранению правового хаоса в российском доме заслуживает положительной оценки. Вместе с тем здесь возникают некоторые вопросы, так или иначе затрагивающие федеративные отношения. Например, в процессе приведения регионального законодательства в соответствие с законодательством федерации возникла проблема: как быть с теми законами субъектов Российской Федерации, которые имеют более прогрессивное содержание и направленность и в этом смысле опережают по времени общероссийские законы? Формально юридически в данном случае нет почвы для сомнений: региональное законодательство должно быть приведено в соответствие с федеральным. Но в политико-управленческом и социально-экономическом плане вопрос может быть поставлен и в ином ключе: не целесообразно ли, не отменяя такие региональные правовые акты, подтянуть к ним федеральные законы?

Приведу некоторые примеры. На сессии Государственного Совета Республики Татарстан 14 сентября 2000 года планировалось окончательно, в третьем чтении принять закон «О купле-продаже земельных участков сельскохозяйственного назначения». Но некоторых депутатов смутило то, что законодательство России еще не допускает рыночного оборота земли. В результате, несомненно, рыночный по своему характеру закон был отложен. Другой пример. Несколько лет назад в Республике Татарстан был создан Фонд ликвидации ветхого жилья, который формировался за счет отчислений предприятий. Благодаря Фонду в Казани и других городах республики было построено большое число жилых домов, и тысячи людей смогли переехать из трущоб в благоустроенные квартиры. Однако такой целевой налог не предусмотрен российским законодательством. Перед республиканской властью возникал вопрос, как быть дальше с Программой ликвидации ветхого жилья? Общественность республики озабочена тем, что улицы городов и районов Татарстана наводнила широкая реклама табака и табачных изделий. Однако Госсовет сам не может принять закон о запрещении или ограничении рекламы табака, поскольку законодательство о рекламе относится к ведению Российской Федерации.

Другой аспект приведения в соответствие федерального и регионального законодательства состоит в том, чтобы исключить случаи вмешательства федеральной власти в предметы ведения и полномочия субъектов федерации. Например, как отмечалось в отечественной литературе, «зачастую федеральные законы не учитывают проблематику совместного ведения и в решении тех или иных вопросов исходят из стереотипов унитарного государства» . Иначе говоря, в практике законодательной деятельности не всегда соблюдается природа совместного ведения, и федеральная власть решает некоторые вопросы, относящиеся к совместному ведению, в одностороннем порядке.

Более того, федеральный центр нередко вмешивается в предметы ведения и полномочия субъектов Федерации. Сошлюсь на некоторые примеры. Так уж распорядилась история что мы живем в одном доме. А это требует уважительного отношения друг к другу. Но о каком уважении к целому народу может идти речь в случае, когда определенная часть Государственной Думы подняла бурю в стакане воды по поводу перевода татарского языка с кириллицы на латиницу? В законодательном порядке она лишает народ права определять, какая графика больше подходит для его родного языка и всех чохом принуждает пользоваться только и исключительно кириллицей. А Конституционный Суд Российской Федерации верен однажды выбранной линии поведения: в любых спорах федерального центра и субъектов Федерации во всем поддерживать федеральную власть, игнорируя интересы субъектов Федерации. При этом и Государственная Дума, и Конституционный Суд руководствовались известными им политическими, а не правовыми соображениями. Между тем принципы, на которых должен решаться этот вопрос, предельно просты. Первый – не политизировать проблему. Второй – учесть мнения специалистов (ученых лингвистов, писателей, поэтов, драматургов), а не думских дилетантов. Третий: решающее слово должно остаться за нацией – носительницей языка. И абсолютно прав Президент Татарстана, когда в своем ежегодном послании Государственному Совету РТ подчеркнул: «развитие языка – это право самого народа и входит в исключительную компетенцию республики». Здесь я на сто процентов согласен с Минтимером Шариповичем.

Приведу другие примеры вмешательства. Хотя согласно Конституции Российской Федерации, субъекты федерации самостоятельно устанавливают систему своих органов государственной власти, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" подробно регламентирует такие вопросы ведения субъектов федерации, как перечень вопросов, по которым принимаются законы и постановления законодательного органа субъекта федерации; определение круга субъектов права законодательной инициативы в субъекте федерации; порядок принятия законодательным органом субъекта федерации нормативных правовых актов; порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта федерации; порядок досрочного прекращения полномочий законодательного органа государственной власти субъекта федерации; порядок досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта федерации, основы взаимодействия законодательного органа государственной власти и органов исполнительной власти субъекта федерации и т. д.

Федеральный закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" значительно усложняет процедуру заключения субъектами Российской Федерации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей. В частности, согласно закону, субъекты Российской Федерации могут осуществлять такие связи с органами государственной власти иностранных государств только с согласия Правительства России. Закон требует согласования проектов соглашений с федеральными органами власти. Между тем статья 72 Конституции Российской Федерации не содержит каких-либо ограничений на осуществление указанных связей.

В соответствии с Федеральным законом "О наименовании географических объектов" присвоение наименований республикам, областям, районам, городам и другим поселениям и их переименовании осуществляется федеральными законами или правительством Российской Федерации по представлению ее субъектов. Между тем административно-территориальное устройство субъектов и порядок его изменения устанавливается законом субъекта.

Компетенция субъектов Российской Федерации необоснованно ограничивается и Налоговым кодексом Российской Федерации. Так, в соответствии со статьей 71 федеральной Конституции в исключительном ведении Российской Федерации находятся только федеральные налоги и сборы. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, согласно ст. 72 Конституции, находится установление общих принципов налогообложения. Таким образом, в соответствии со ст. 73 и 76 Конституции Российской Федерации региональные налоги находятся в ведении субъектов Федерации.

В нарушение указанных статей Конституции Российской Федерации Налоговый кодекс содержит исчерпывающий перечень региональных и местных налогов. Кроме того, установление федеральными законами отдельных элементов налогообложения по региональным налогам (объекта налогообложения, налогового периода, порядка исчисления налога) также не относится к общим принципам налогообложения и является вторжением в компетенцию субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими ресурсами, а также разграничение государственной собственности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В то же время некоторые федеральные законы, такие как Лесной кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О животном мире", регулирующие вопросы собственности на природные ресурсы, не учитывают указанные положения, необоснованно ограничивают компетенцию субъектов Федерации. Так, Лесной кодекс Российской Федерации устанавливает, что лесной фонд находится в федеральной собственности, и не содержит норм о лесном фонде субъектов Российской Федерации.

Как бы то ни было любое федеративное государство нуждается в обеспечении единого правового пространства. Еще в 90-е годы прошлого столетия неоднократно возникал, а с приходом к власти В. Путина был резко поставлен вопрос о приведении в соответствие с Конституцией Российской Федерации, прежде всего, Конституций и Уставов субъектов РФ. Первоначально позиция М. Шаймиева сводилась к тому, что движение в данном случае должно быть двусторонним, то есть изменения нужно одновременно вносить в обе конституции – Конституцию Российской Федерации и Конституцию Республики Татарстан. Договор, говорил он, «подписан на основе двух конституций, а значит, Татарстан будет также полномочен поставить вопрос о приведении отдельных статей российской Конституции в соответствие со своей» . Это, несомненно, «новое слово» в татарстанской юриспруденции. Ставить вопрос о приведении федеральной конституции в соответствие с конституцией одного из субъектов Федерации можно только потеряв чувство реальности и не имея представления о правовых знаниях.

Позже М. Шаймиев заявлял: Конституция России «имеет немало изъянов, так как была принята в сложной политической обстановке. Поэтому сегодня преждевременно настаивать на приведении конституций республик в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Это движение должно быть двусторонним и осуществляться без спешки» . И через год снова о том же: «…Я предлагаю одновременно внести изменения в конституции республик и федерации. Одностороннего движения в этом вопросе нет» . Однако не послушался федеральный центр Минтимера Шаймиева и твердо сказал, что односторонне движение есть! Федеральная власть оставила российскую Конституцию с изъянами и заставила республики привести в соответствие с нею свои конституции и именно в одностороннем порядке. Соотношение сил изменилось, однако. Поговорил Президент РТ о двустороннем движении, а практический шаг сделал в одностороннем направлении.

Да и мало ли подобных вылазок на счету М. Шаймиева. В свое время он активно поднимал тему создания союзного государства России и Республики Беларусь. Грозил: «Если это будет союзное государство с едиными органами власти, тогда и Татарстан и ряд других республик Российской Федерации заявят о своем месте в новом государстве». «Если будет принято политическое решение о создании единого государства России и Беларуси, тогда мы будем претендовать… на свое место и форму участия в этом новом союзном государстве» . «Объединение Белоруссии и России предполагает создание союзного государства с наднациональными органами власти. Это меняет характер отношений, сложившихся между Татарстаном и Россией. Создание нового образования в виде Союза, если таковое возможно, не может проходить без учета статуса Татарстана» . Теперь мы знаем, что можно и поговорить о статусе Татарстана в свете создания нового Союзного государства, и на этом, как всегда, все и закончится.

Словом, изменения Конституции Республики Татарстан пошли иным путем, чем это предвидел М. Шаймиев. Федеральный центр не стал особенно церемониться с региональными лидерами и заставил их сделать то, что они и должны были сделать – восстановить единое правовое пространство. Применительно к Конституции РТ представляют интерес ответы, прежде всего, на следующие вопросы: 1) причины, обусловившие необходимость внесения изменений в Конституцию республики; 2) в чем состоят преемственность и изменения в положениях Конституции; 3) оценка Конституции после внесенных изменений с ударением на том, насколько безукоризненным с правовой точки зрения стал Основной закон Татарстана.

Главной причиной конституционных изменений в Татарстане является несоответствие Основного закона республики федеральной Конституции и иному федеральному законодательству. Однако такое несоответствие наблюдалось давно, но никаких мер по его устранению до последнего времени не предпринималось. Поэтому вполне обосновано выделение другой причины: сильного давления федерального центра с целью заставить руководство республики привести Конституцию и другое законодательство Татарстана в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством.

Вполне понятен аргумент, что Конституция Республики Татарстан и не могла соответствовать российской Конституции, поскольку была принята на год раньше. Непонятно здесь другое: почему она не приводилась в соответствие в течение 8 лет и нужно было дожидаться принуждения со стороны федерального центра и судебных процессов, которые не добавили позитивного имиджа республике.

Причина, очевидно, заключалась в безволии и слабости федерального центра на протяжении почти всех 90-х годов прошлого века, расколе и противоборстве различных фракций общенациональной элиты, в потере управляемости, и как обратная сторона той же медали – в своеволии и бесконтрольности региональных лидеров и местных политических элит.

Официальная работа по изменению конституционного законодательства республики началась с создания в конце сентября 2001 г . Конституционной комиссии во главе с Президентом РТ, которая на первом же заседании сформировала рабочую группу. Будучи членом Конституционной комиссии по разработке новой редакции Конституции Республики Татарстан, я наивно полагал, что цель комиссии – создать юридически выверенный и тщательно отредактированный документ. Каково же было мое разочарование, когда я узнал, что рабочую группу поручили возглавить малограмотному в юридическом отношении, но чрезвычайно амбициозному депутату и когда я увидел, что сам проект новой редакции Конституции готовится для обсуждения в Конституционной комиссии в закрытом режиме.

Очевидно, с самого начала была допущена ошибка в выборе алгоритма действий. Дело в том, что Конституционная комиссия не сделала главного – она не обсудила концептуальные основы нового варианта конституции, в рамках которых должна была бы действовать рабочая группа и передоверила последней весь процесс разработки основы новой редакции Конституции. Конституционной комиссии был представлен готовый продукт труда рабочей группы, внесение в него концептуальных изменений оказалось практически невозможным.

Конституционное развитие Татарстана органически связано с проблемой его взаимоотношений с федеральным центром. С одной стороны, субъекты Федерации заинтересованы в сохранении тех полномочий, которые они успешно могут реализовывать собственными силами в соответствии с принципом субсидиарности. С другой стороны, опыт 90-х годов показал, что региональные политические элиты и их лидеры в целом ряде субъектов Федерации выходили или стремились выйти далеко за пределы предметов ведения и полномочий субъектов Федерации, устанавливали в корыстных целях свое безраздельное и бесконтрольное господство в регионах, расшатывали единое экономическое и правовое пространство России и тем ослабляли вертикаль власти, подрывали управляемость в стране.

С учетом нынешних особенностей во взаимоотношениях федерального центра и субъектов Федерации открывались два подхода к обновлению Конституции Татарстана. Первый из них предполагает борьбу за сохранение и развитие подлинно федеративных отношений на политическом и правовом поле. При этом приходится соглашаться с новыми федеральными законами, даже если иногда это законотворчество не лучшего качества. Такой подход ориентирует на достижение политических договоренностей до принятия федеральных законов и судебных решений и более активное использование конституционных полномочий республики.

Другой подход состоит в том, чтобы сознательно идти на отстаивание своей позиции вплоть до судебных процессов, доказывая свою правоту, и, проигрывая эти процессы, демонстрировать всем, что республика вынуждена отказываться от своих убеждений лишь под давлением и угрозой со стороны федерального центра. Очевидно, какие-то выигрыши эта позиция сулит, но превосходят ли они значимость проигрышей?!

Во втором случае неизбежна конфронтация, которая в силу явного неравенства сил не приведет к достижению желаемых республикой результатов. Появятся новые судебные иски, и имя Республики, ее Конституцию снова будут склонять как пример откровенного противоправного поведения. К числу нежелательных последствий нужно отнести формирование негативного представления о республике и титульной нации в общественном сознании российского общества и возможный принудительный роспуск Государственного Совета.

От выбора того или другого подхода должно было зависеть и основное содержание проекта изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан.

Принятый в Татарстане Закон о новых изменениях и дополнениях в Конституцию Республики Татарстан свидетельствует о желании власти подчеркнуть, что, несмотря на оказываемое на нее давление, она считает действующую Конституцию добротным юридическим документом и не собирается кардинально менять ее основные положения. Вопрос поставлен так: это не новая Конституция и даже не новая редакция Конституции, а всего лишь изменения и дополнения. Собственно так поступали и в большинстве других субъектов Российской Федерации, меняя Конституции и Уставы.

В действительности дело обстоит несколько иначе. Сравнение прежнего текста Конституции с теми изменениями и дополнениями, которые внесены в Основной закон, показывает, что полностью или частично изменены 121 из 167 статей Конституции Республики Татарстан. Так что мы можем утверждать, что перед нами по существу новая Конституция.

Больше всего преемственности в статьях, посвященных правам, свободам и обязанностям человека и гражданина. Это 20 из 46 сохранившихся статей. Меньше всего преемственности в статьях, закрепляющих формирование и полномочия органов государственной власти, а также в том, что касается основ конституционного строя.

Из новой редакции исключен ряд принципиальных положений, на которых основывалась действующая Конституция и которые не соответствуют федеральной Конституции и федеральному законодательству. Это положения о том, что республика самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус, является субъектом международного права, ассоциируется с Российской Федерацией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения. Это также положения о верховенстве законов Республики Татарстан, об административно-территориальных избирательных округах, а также положения, допускавшие безальтернативные выборы, избрание глав районных и городских администраций и некоторых других должностных лиц исполнительных органов власти в парламент республики и т. п.

На предложениях об изменениях и дополнениях Конституции Республики Татарстан отразилась сложившаяся с приходом к власти В. Путина новая политическая ситуация в России, изменения в конфигурации и соотношении сил на российской политической авансцене в пользу федерального центра. Заметным новым элементом стали ссылки на Конституцию Российской Федерации и на федеральное законодательство.

В Законе Республики Татарстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан» сделан определенный шаг вперед в конституционном законодательстве республики: на 41 статью сокращен текст Конституции; исключен целый ряд положений, противоречивших Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству; по некоторым принципиальным положениям сохранена преемственность в конституционном развитии Татарстана; включены нормы, укрепляющие институциональные основы демократии; уточнены и улучшены формулировки некоторых статей Конституции.

Вместе с тем в текст Конституции РТ в ее обновленном виде нельзя признать полностью удовлетворительным. Он страдает рядом существенных недостатков, которые можно было бы разделить на несколько групп. Во-первых, и в обновленном тексте Конституции Татарстана сохраняются положения, противоречащие федеральной Конституции, другим федеральным законам и состоявшимся судебным решениям. Во-вторых, имеет место концептуально слабая проработанность ряда позиций в новой редакции Конституции. В-третьих, в нынешнем тексте Конституции есть немало ошибочных формулировок. В-четвертых, серьезные претензии можно предъявить к общей редакторской обработке многих статей Закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан.

Среди положений, включенных в новую редакцию Конституции Татарстана и противоречащих либо российской Конституции, либо другим федеральным законам, либо решениям Конституционного Суда Российской Федерации, следует назвать сначала положение о суверенитете республики . В своем Постановлении от 7 июня и Определении от 27 июня 2000 г . Конституционный Суд России признал не соответствующими Основному закону государства, а, следовательно, не действительными и не подлежащими применению положения о суверенитете республик в составе Российской Федерации, содержащиеся в Конституциях ряда республик. Более того, в своем Определении от 19 апреля 2001 года Конституционный Суд указал на недопустимость повторного принятия положений, которые уже были признаны им неконституционными и потому утратившими силу.

Состоявшиеся решения Конституционного Суда России являются достаточным правовым основанием для того, чтобы оспорить в судебном порядке содержащиеся в новой редакции Конституции Татарстана положения о суверенитете республики и привлечь к конституционно-правовой ответственности Государственный Совет Республики Татарстан. В правовом государстве такой механизм ответственности был бы обязательно включен, но в России решения принимаются, исходя сугубо из политических соображений.

С другой стороны, положение об ограниченном суверенитете республики является верным по существу и соответствует доминирующему в зарубежной политической и правовой науке взгляду о делимости суверенитета в федеративном государстве. При доктринальном толковании это вполне доказуемо, как и то, что решения Конституционного Суда России по данному вопросу являются скорее политическими, чем правовыми.

В этой противоречивой ситуации республика, возможно, будет вынуждена когда-то формально подчиниться решениям Конституционного Суда, исключив слово «суверенитет» из текста своей Конституции. Но это вовсе не означает, что она должна отказываться от самой идеи суверенитета, которая может быть выражена и в иной форме. Например, в период работы Конституционной комиссии я предлагал отразить в Конституции идею суверенитета в следующем виде: Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Республика Татарстан обладает на своей территории всей полнотой государственной власти. Полномочия по предметам своего ведения и свои полномочия по предметам совместного с Российской Федерацией ведения Республика Татарстан осуществляет самостоятельно и независимо от любой другой власти. Это и есть отражение идеи суверенитета.

Вызывает сомнение та часть статьи 1 проекта, в которой говорится, что Республика Татарстан – государство, объединенное с Российской Федерацией двумя Конституциями и известным договором от 15 февраля 1994 года. Таким образом, вместо ассоциированности, продекларированной в прежней редакции Конституции республики, теперь речь идет об объединении. Однако объединение – это не вхождение в состав. Поэтому я усматриваю противоречие, содержащееся в одном и том же абзаце одной и той же статьи: с одной стороны, утверждается, что Республика Татарстан объединена с Российской Федерацией, с другой стороны, признается, что республика является полноправным субъектом Российской Федерации, а значит входит в ее состав.

Одной из новаций Конституции РТ в новой редакции является включение в ее текст ссылок на Договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». Проблема заключается не только в том общем отрицательном отношении к такого рода договорам со стороны влиятельных политических сил в стране, но и в том, что названный договор противоречил Конституции Российской Федерации, поскольку он по-своему перераспределял между федеральной властью и республикой конституционно уже закрепленные предметы ведения и полномочия. Однако главное заключается в том, что Договор перестал существовать, а это значит, что Конституция опирается на не существующий нормативный правовой акт.

Большие дискуссии вызвало требование Конституции Республики Татарстан о том, что кандидат в Президенты Республики Татарстан должен владеть государственными языками Республики Татарстан. Позиция Конституции РТ по этому вопросу является нечеткой. С одной стороны, она не рассматривает владение обоими государственными языками республики в качестве необходимого условия замещения должности главы республики. Согласно части 1 статьи 91 Конституции РТ, Президентом Республики Татарстан может быть избран гражданин, в частности, «владеющий государственными языками Республики Татарстан». Это положение может быть истолковано и таким образом, что кандидат в Президенты Татарстана должен владеть хотя бы одним из государственных языков Республики Татарстан, но не обязательно сразу обоими.

С другой стороны, ч. 2 ст. 68 РФ закрепляет право республик устанавливать свои государственные языки, причем механизм реализации этого права в части второго государственного языка, кроме русского, подпадает под действие ст. 73 Конституции РФ, так как правовой режим государственных языков республик не включается ни в перечень предметов исключительного ведения Российской Федерации, ни в перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и республик в составе РФ.

Объявление того или иного языка государственным означает и то, что он используется в работе органов государственной власти и управления. Поскольку в соответствии с п. «т» статьи 71 Конституции Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации относится только федеральная государственная служба, Республика Татарстан вправе объявить оба государственных языка в качестве рабочих языков, используемых на республиканской государственной службе. Поэтому если высшее должностное лицо, каковым в Республике Татарстан является Президент, не владеет обоими государственными языками республики, он может столкнуться с трудностями в сфере делопроизводства и оперативной работы государственного аппарата. Перед ним встанут непреодолимые трудности непосредственного общения с населением районов, жители которого владеют преимущественно одним из государственных языков – татарским или русским.

Это одна сторона вопроса. Другая касается правомерности названного требования, предъявляемого к кандидату на должность Президента РТ. Это требование противоречит федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и ограничивает права человека по признаку языковой принадлежности. Указанное требование, содержащееся в Конституции Республики Татарстан и республиканском законе о выборах Президента республики, уже признано недействующим и не подлежащим применению решениями Верховного Суда Республики Татарстан от 02.02.2001 и 03.10.2001. Это требование противоречит также Постановлению Конституционного Суда от 24.06.1997 и его же Определению от 13.11.2001. Реанимация его вновь ставит вопрос, действительно ли Татарстан стремится стать правовым государством, как об этом было заявлено в прежней Конституции и статье 1 новой редакции. Смысл отказа от лингвистического ценза заключается в том, чтобы дать самому избирателю право решать, какие требования в этой области предъявить к соискателю выборной должности, какие из них поставить на первое место, а какие отставить на второй план.

Кроме этого, трудно представить, что означает знание государственных языков, в какой степени, кто и как будет проверять это знание. И нужно ли проверять только знание татарского языка или проверка должна распространять и на знание русского языка. Если бы предъявляемое к кандидатам на должность Президента Республики Татарстан требование о знании двух государственных языков было бы законным, то при тестировании иных кандидатов на знание татарского языка, возможно, М. Шаймиева следовало бы подвергнуть тестированию на знание русского языка, поскольку его косноязычие иногда вызывает сомнение в его лингвистических познаниях и умениях. Ведь он вроде собирался однажды писать то ли диктант, то ли сочинение, чтобы показать свои знания русского языка, но почему-то это не случилось.

Впрочем, практически рассматриваемое положение конституции и не действовало. На выборах Президента РТ в 2001 году Центральная избирательная комиссия Республики Татарстан зарегистрировала кандидатами в президенты и лиц, явно не владевших татарским языком. Так что требование о знании двух государственных языков кандидатами в президенты РТ осталось на бумаге.

В новой редакции Конституции Республики Татарстан сохраняется прежняя структура исполнительной власти : правительство, премьер-министр и президент. Однако согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высшее должностное лицо субъекта Федерации (в нашем случае – Президент Республики Татарстан) возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (в нашем случае – Кабинет Министров).

Иное решение данного вопроса, предложенное в новой редакции Конституции Республики Татарстан, противоречит федеральному законодательству и является безусловным основанием для того, чтобы оспорить его в судебном порядке. Тогда снова придется браться за исправление конституции, но уже под принуждением.

Непонятно, чем вызвано это упрямое стремление игнорировать федеральный закон: амбициозным нежеланием Президента называться премьер-министром, опасением в силу возраста и состояния здоровья не справиться с оперативным управлением повседневными делами Кабинета Министров, просто нежеланием обременять себя этими обязанностями или какими-то другими причинами. Ясно одно: суверенитет республики здесь не причем. А вот соблюдение федерального закона в данном случае повысило бы ответственность Президента за непосредственную работу правительства. Ведь легче критиковать правительство, сваливать на него различного рода грехи, когда ты его не возглавляешь и меньше соблазна делать это, когда ты непосредственно возглавляешь эту структуру.

Соблюдение нормы федерального законодательства позволило бы сократить численность чиновничьей братии: вместо аппарата Президента и аппарата Кабинета Министров можно было бы иметь в республике один аппарат. Одновременно было бы целесообразно в соответствии с федеральным законодательством назвать Кабинет Министров Татарстана не исполнительным и распорядительным органом, как в ст. 99 новой редакции Конституции, а высшим исполнительным органом государственной власти республики.

Исходя из этих соображений я внес поправку в обсуждавшийся на заседании Конституционной комиссии проект новой редакции Конституции РТ, которая (поправка) учитывала норму федерального закона. Президент РТ рассуждал о том, что и федеральный закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации тоже несовершенен, плохой. В принципе я был согласен с ним по поводу несовершенства этого закона. Но на заседании Конституционной комиссии сказал: «Минтимер Шарипович, закон может быть плохим или очень плохим, но пока он не отменен, его нужно исполнять». Однако моя поправка была в конечном счете отклонена.

В новой редакции Конституции, как и в прежнем варианте Конституции, признается институт гражданства Республики Татарстан. Этому институту Президент Татарстана придавал раньше исключительно большое значение. «Проблема гражданства, особенно в условиях радикальных преобразований, является одной из ключевых. – говорил он на одном из совещаний. - Без собственного гражданства мы не сможем в интересах нашего населения решать вопросы приватизации, прохождения военной службы, регулировать миграционные процессы и т. д. Очевидно, что любое суверенное государство имеет свое гражданство, а потому было совершенно логичным его подтверждение в Конституции Татарстана» .

Положения Конституции РТ о гражданстве в целом соответствуют нормам Конституции РФ о гражданстве. Прежде всего, возможность существования гражданства республики в составе РФ вытекает из ч.2 ст.5 Конституции РФ, в которой республика рассматривается в качестве государства.

Далее, принцип единого гражданства, закрепленный в ч. 1 ст. 6 Конституции РФ, не отрицает гражданства республики в составе РФ, но предполагает их тесное переплетение (например, прекращение гражданства РФ аннулирует гражданство республики в составе РФ), которое должно устанавливаться в федеральном законе.

Однако конституционное положение о гражданстве республики останется пустой декларацией без принятия республиканского закона «О гражданстве Республики Татарстан». В новой редакции Конституции с гражданством Татарстана связывается право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 44). Помимо того, что это противоречит федеральному законодательству, право избирать, быть избранным и участвовать в референдуме остается подвешенным, так как Закона о гражданстве Республики Татарстан еще нет и не скоро будет, если будет вообще.

Но, думается, главное – даже не в юридических коллизиях, а в том, что институт гражданства даст людям. Ведь гражданство – это правовая связь между человеком и государством, выражающаяся во взаимных правах и обязанностях. Что дополнительного к российскому гражданству может дать людям, проживающим на территории Татарстана, гражданство республики? Какими дополнительными правами гражданин Республики Татарстан будет отличаться от неграждан Татарстана? Без ответа на этот вопрос смысл татарстанского гражданства повисает в воздухе.

Среди характерных для проекта новой редакции Конституции концептуальных ошибок следует отметить, прежде всего, смешение двух близко связанных, но все же различных вопросов : о государственно-правовом статусе республики и основах конституционного строя республики. Уже беглый взгляд свидетельствует о том, что статьи, относящиеся к тому и другому вопросам, перемешаны и не дают цельного представления ни о государственно-правовом статусе республики, ни об основах ее конституционного строя. Например, статья 1 касается государственно-правового статуса, статьи 2, 3, 4 – основ конституционного строя, статьи 6 и 7 – снова статуса республики, затем опять следуют статьи, относящиеся к характеристике основ конституционного строя. Кстати, статус республики изложен явно неполно, фрагментарно.

На заседании Конституционной комиссии я предлагал вместо одной первой главы включить в текст Конституции две главы – Государственно-правовой статус Республики Татарстан и основы конституционного строя Республики Татарстан, учитывая, что это две разные стороны жизни республики. Государственно-правовой статус обозначает совокупность принадлежащих республике прав, их гарантий, а также ее обязанностей и лежащую на ней ответственность в рамках федеративных отношений. Он отражает положение республики во взаимоотношениях с федеральным центром и другими субъектами Федерации. Иной смысл вкладывается в понятие «основы конституционного строя»: здесь имеются в виду те коренные принципы, на которых основывается внутренняя политическая, экономическая, социальная и духовная жизнь республики.

Более того, глава о государственно-правовом статусе республики должна идти в конституции первой, так как от статуса республики в системе федеративных отношений зависят ее полномочия и возможности, которые должны получить воплощение в принципах внутренней жизни, т. е. основах конституционного строя. Однако мое предложение не только не было принято, но даже не обсуждалось.

В новой редакции Конституции Татарстана второй раздел посвящен основным правам, свободам и обязанностям человека и гражданина . После ознакомления с ним возникает вопрос о целесообразности иметь такой раздел в Конституции Республики Татарстан. Одни статьи раздела дословно либо почти дословно повторяют статьи российской Конституции (например, статьи 33, 34, 35, 36, 42, 44, 45, 46, 47 и др.); другие - сформулированы по-своему, но хуже, чем в федеральной Конституции (например, статьи 38, 51, 54, 55, 56); наконец, есть права, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, но отсутствующие в Конституции Республики Татарстан (например, право на достоинство личности и его защиту; право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени). Кроме того, в разделе имеются ошибочные и плохо сформулированные положения (например, в статьях 27, 28, 30, 31).

С учетом сказанного было целесообразно опустить 2-й раздел, заменив его одной статьей в главе об основах конституционного строя: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. В Республике Татарстан признаются и гарантируются все права, свободы и обязанности человека и гражданина, закрепленные в общепризнанных международно-правовых документах, Конституции Российской Федерации и федеральных законах. В законодательстве Республики Татарстан могут быть установлены дополнительные гарантии соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина».

Этого достаточно, тем более что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина отнесены в российской Конституции к ведению Российской Федерации.

Наряду с утверждением высокой ценности прав и свобод человека нельзя упускать из вида и коллективные права народов , признанные международным сообществом. В этой связи представляется целесообразным включить в Конституцию Республики Татарстан статью о таких правах, которая имела бы новаторский характер в российском конституционном законодательстве. Формулировка статьи могла бы быть, например, такой: в Республике Татарстан признаются и гарантируются права народов, включая право на самоопределение; право на национальное равноправие; право на сохранение и укрепление этнической идентичности, традиций, образа жизни; право на сохранение и развитие национальной культуры и языка; право на участие в управлении государством, общим для проживающих на его территории народов, на региональном и федеральном уровнях; право свободного определения собственной конфессиональной принадлежности; право на достойную жизнь; право на честь и достоинство, на отношение без дискриминации. Мое предложение включить положение о коллективных правах народов в Конституцию РТ конституционная комиссия не поддержала.

Текст Конституции Республики Татарстан в ее новой редакции страдает целым рядом других изъянов. Так, крайне неудачно в Конституции РТ раскрывается вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и республикой. В ст. 4 Основного закона республики говорится, что «вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Республика Татарстан осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов». Такая формулировка означает, что Республика Татарстан заранее отказывается от своих полномочий в сфере совместного ведения. Между тем даже на федеральном уровне за субъектами Федерации признаются определенные полномочия по вопросам, относящимся к предметам совместного ведения: право на опережающее законодательство, участие в обсуждении и принятии проектов федеральных законов по предметам совместного ведения и право принимать свои законы в рамках и в развитие федеральных законов по предметам совместного ведения..

Довольно странно выглядит и то, что в Конституции РТ включено положение об идеологическом многообразии, но забыто другое тоже чрезвычайно важное положение о политическом многообразии. Случайно это или нет, трудно судить. Возможно, такая забывчивость отражает курс руководства на исключение политического плюрализма из жизни татарстанского общества. Это «творчество идет в разрез с основами конституционного строя Российской Федерации, где признание политического многообразия занимает достойное место.

О вкравшейся в ст. 6 Конституции РТ погрешности мною было сделано замечание во время работы Конституционной комиссии Республики Татарстан, но оно не было принято во внимание. В упомянутой статье, в частности, говорится о вступлении республики в международные и внешнеэкономические связи с субъектами и административно-территориальными образованиями иностранных государств. Непонятно, что имели в виду под субъектами иностранных государств те, кто в Конституционной комиссии упорно настаивал на сохранении в тексте Конституции именно этой неряшливой формулировки. Между тем в Федеральном законе от 4 января 1999 года № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» об этом же сказано по-русски точно: субъекты Российской Федерации вступают в международные и внешнеэкономические связи с субъектами иностранных федеративных государств и административно-территориальными образованиями иностранных государств.

Новая редакция Конституции Татарстана имеет и ряд других недостатков. В целом же ее содержание свидетельствует о том, что в своем конституционном развитии Татарстан сделал шаг вперед в плане вхождения в единое правовое пространство Российской Федерации. Но это шаг на половине пути. Будет ли продолжено движение дальше, это зависит как от федеральной, так и республиканской власти. Учитывая явное несовершенство новой редакции Конституции Республики Татарстан, можно предположить, что ближайшей задачей нового Президента республики будет создание полноценного документа – Основного закона Республики Татарстан, который будет разработан на уровне современных требований политической и юридической науки и будет отвечать политическим реалиям.

На подрыв федерализма и дестабилизацию политической системы направлены и участившиеся требования отказаться от национально-территориального принципа организации Российской Федерации. В последние годы над некоторыми отечественными политиками и идеологами постоянно довлеет какое-то странное, если не сказать сильнее, желание упразднить республики и национальные автономии, разумеется, не считаясь с волей народов. Кому мешает вообще существование республик? По-видимому, никому, кроме группы великодержавных шовинистов.

Этой группой без всяких на то доказательств отрицается общепризнанное международным сообществом право народов на самоопределение, включая самостоятельное решение вопроса о своей политической судьбе. Здесь лежат корни и пресловутой идеи «губернизации России», и отрицания ограниченного суверенитета республик (государств), входящих в состав Российской Федерации. Весь этот поход ведется под лозунгом де-этатизации этничности, что в переводе на более доступный язык означает лишение национальных меньшинств своей национальной государственности и курс на их ускоренную ассимиляцию.

Сочетание национально-территориального и территориального принципов в федеративном устройстве России подвергается критике, главным образом, на том основании, что нигде в мире федерации не формируются по национальному признаку. Такое утверждение вызывает, по меньшей мере, два возражения. Одно из них касается формальной стороны вопроса. В Бельгии, которая является федеративным государством, как раз соединены, пусть и в своеобразной форме, два принципа устройства – этнический и территориальный. Известно, что этнический принцип положен в основу выделения в качестве субъектов бельгийской федерации общин, члены которых говорят на фламандском, французском и немецком языках. В Канаде в разделении Квебека и других провинций лежит этнокультурный и этнолингвистический принцип.

Второе возражение имеет более широкое, можно сказать методологическое свойство: почему Россия всегда и во всем должна опираться на уже имеющийся, кем-то апробированный опыт?! Так ли уж необходимо каждый раз выискивать: а не отклоняется ли Россия от какого-то опыта?! Ведь при таком подходе Россия изначально лишается роли первопроходца в любой сфере, в данном случае в области государственного строительства, и обрекается на роль субъекта «догоняющего развития». Однако Российская Федерация с ее огромной спецификой не может быть во всем похожей на зарубежные федерации. У России с ее историческими традициями, сложным этническим составом населения при признании общедемократического права народов на самоопределение должна быть своя модель федеративного устройства в чем-то одинаковая, а в чем-то и отличная от иных моделей федерализма.

Как бы там ни было ясно одно: нельзя в угоду чьим-то симпатиям или антипатиям отказываться от национально-территориального принципа организации и функционирования федеративной системы. Прежде всего, следует заметить, что национально-территориальный принцип сложился в России исторически объективно и был вызван к жизни многонациональным характером российского общества и компактным проживанием целого ряда этнических общностей на определенной территории в рамках единого государства.

Позитивная функция национально-территориального принципа федеративного устройства заключается в том, что становится реальностью реализация национальными меньшинствами права на самоопределение и самостоятельное устройство своей политической судьбы в рамках единого федеративного государства и использование государственности для сохранения этнической идентичности титульных национальных меньшинств на базе сохранения и развития национальной культуры и родного языка. В свою очередь, уважение и гарантии прав национальных меньшинств являются непременной предпосылкой социальной и политической стабильности, цивилизованной жизни общества и государства.

Представляется важным отметить еще одно обстоятельство: использование национально-территориального принципа направлено на то, чтобы в условиях полиэтнического общества обеспечить согласованную интеграцию в едином государстве разных этнических групп.

Опыт многих народов свидетельствует о том, что только собственная национальная государственность способна обеспечивать сохранение национальной идентичности. Никакой национально-культурной автономии это не под силу. Историческая судьба народа зависит от того, имеет ли он свою государственность.

К сожалению, подход с позиции «двойных стандартов» очень распространен среди ряда российских политиков и обслуживающих их ученых. Они считают, например: то, что позволено одной нации, не позволительно другим. Республики в составе Российской Федерации называются не иначе как этнократиями, чаще всего на том основании, что первые лица и значительная часть аппарата управления состоит из представителей титульной нации. Но по этой логике этнократическим пришлось бы назвать и российское государство, учитывая этнический состав его руководящих органов.

Общеизвестно, что в этнократиях все социально-экономические вопросы решаются с позиции одного, господствующего этноса. Но что этнократического могут обнаружить эти люди, например, в крупных политических акциях, предпринятых в Республике Татарстан, – политике мягкого вхождения в рынок? политике всеобщей газификации городов и сельских населенных пунктов? в политике ликвидации ветхого жилья? в Программе социально-экономического развития Татарстана?

Сталкиваясь с такой антиэтнической идеологией и пропагандой, мы должны задаться рядом вопросов: 1) насколько актуальна для России, опутанной массой проблем, тема борьбы против этнического фактора в федеративном устройстве государства? Ответ, мне кажется, однозначен: нисколько не актуальна и даже вредна; 2) задумываются ли сторонники этой идеологии над последствиями для стабильности российского общества и государства, рискни политики осуществлять их идеи на практике? Вряд ли. Думается, они уподобляются тем российским генералам, которые хвастались навести в Чечне порядок силами одной роты.

На мой взгляд, в плане учета этнического фактора в полиэтническом обществе даже сохранение национально-территориального принципа в федеративном устройстве России еще недостаточно. Негативная сторона российского федерализма заключается в отсутствии институционального представительства этнических интересов. Между тем в сложносоставных обществах этнические меньшинства тоже должны иметь право голоса и право участвовать в решении общегосударственных вопросов, прежде всего в области развития национальных языков и культур. В западноевропейских федерациях проявляется, как уже отмечалось выше, большая терпимость в отношении этнического фактора.

В целом же инициативы, с которыми выступил федеральный центр в начальный период президентства В. Путина, свидетельствуют о том, что под видом укрепления властной вертикали происходит укрощение федеральной и региональной законодательной власти, посягательство на права субъектов федерации, размывание неокрепших основ федерализма и жесткая централизация власти в руках Президента РФ и его аппарата.

Бесспорно, провоцирующим обстоятельством явились значительная потеря управляемости страной, разнузданное поведение региональных элит и их руководителей, возомнивших себя удельными князьями, сохранение ими или возрождение авторитарных режимов и ситуаций. Очевидно также, что в российской действительности присутствуют объективные факторы, которые, с одной стороны, препятствуют утверждению принципов федерализма, с другой – стимулируют авторитаризм, с которым никакое федеративное устройство государства в принципе несовместимо.

Одним из таких факторов является доминирующая в обществе политическая культура. Без учета этого фактора в российской политике невозможно понять трудности становления действительного федерализма в России. Многие черты исторически доминирующей в российском обществе политической культуры, о которых говорилось выше, не только не способствуют, а прямо противодействуют формированию демократических федеративных отношений.

В стремлении восстановить властную вертикаль федеральный центр допустил подмену объекта атаки. Вместо того чтобы ударить по всевластию и бесконтрольности региональных баронов, федеральная власть фактически наносит удары по правам субъектов федерации, которые извращенно понимали и использовали эти бароны, тем самым ослабляя начала федерализма. А ведь права субъектов федерации и то, как они использовались региональными лидерами, - это два разных вопроса и поэтому решать их нужно отдельно и по-разному. Ни федерализм, ни связанная с ним объективно децентрализация власти здесь ни причем.

Подводя некоторые итоги, касающиеся результатов и перспектив федеративного строительства в России, можно, думаю, констатировать три беды российского федерализма. Во-первых, не все общезначимые структурные элементы федеративной формы государственного устройства получили институциональное закрепление. Во-вторых, те элементы федерализма, которые зафиксированы в Конституции Российской Федерации и других законодательных актах, не всегда реализуются на практике, оставаясь в значительной мере декларациями. И в этом отношении нельзя не согласиться с К. Россом, который считает, что «Россия приняла все ключевые внешние структурные атрибуты федерации, и Конституция на самом деле хранит многие ключевые принципы федерализма и демократии, но на практике ни федеральные власти, ни субъекты федерации не соблюдают полностью эти федеральные принципы. Демократическое федеративное государство, основанное на принципах федерализма, еще не консолидировалось в России» . В-третьих, как уже отмечалось, судьба федерализма в огромной степени зависит от субъективного фактора – устремлений политической элиты и политической воли. Судя по некоторым социологическим выкладкам, которые приводятся в литературе, российская элита поддерживает программу Президента России по усилению вертикали власти, «хотя в то же время элиты хотят сохранить значительную власть в руках региональных и местных правительств» . Однако стратегическое ядро российской политической элиты, по-видимому, имеет другие планы. Под влиянием именно этого фактора в России в начале нынешнего столетия наметился зримый отход от федерализма под видом укрепления «вертикали власти».

Несмотря на все перипетии, так или иначе связанные с российским федерализмом, отрадно, тем не менее, отметить, что среди значительной части отечественных ученых существует понимание безальтернативности федерализма для России. Так, по мнению А. Е. Козлова, «вопрос о необходимости формирования подлинного федерализма в России равнозначен вопросу о необходимости построения демократического правового государства» . Н. Великая и В. Шишкин приходят к выводу, что «единственной возможностью сохранения территориальной целостности России, противодействия дальнейшей деградации государственной власти является создание и развитие подлинного федерализма как способа эффективной децентрализации власти при обеспечении общенациональных интересов» . В коллективном труде отечественных экономистов отмечается, что судьба и перспективы развития федеративных отношений является для России ключевым вопросом. «Масштабы страны, ее географическое положение, многонациональный состав населения делают неизбежными обновление и эффективное функционирование новых федеративных отношений. Можно сказать и еще более категорично: будущее России – это будущее федеративного государства» .

Лечение российского федерализма заключается не в том, чтобы отобрать или ограничить существующие права субъектов федерации, а в том, чтобы обеспечить, с одной стороны, максимально широкие права республик и других субъектов Российской Федерации, с другой – использование этих прав строго по назначению – в интересах населения. Несомненно, решить эту задачу труднее, чем стянуть «одеяло власти» в центр, но в интересах укрепления федерализма в России это будет единственно правильное решение.

И в заключение еще об одном и совсем не лишнем. В республике сложилась ситуация, когда на любого, критически оценивающего некоторые действия власти, идущие вразрез с принципами федеративных отношений, могут наклеить ярлык «федералиста», «агента Москвы». Предпринимаются попытки противопоставить как взаимоисключающие явления лояльность республике лояльности Российской Федерации в целом. Подогревают такого рода настроения и некоторые не совсем продуманные меры федерального центра, направленные на ограничение полномочий субъектов федерации и разрушение ростков федерализма, а также намерения и высказывания шовинистического толка некоторой части депутатов Государственной Думы.

Как коренной житель Казани и гражданин Российской Федерации я не менее руководства республики и его окружения заинтересован в стабильности и процветании моей республики. Убежден, что добиться этого можно лишь на основе взаимовыгодного сотрудничества республики с федеральным центром. Конфронтационная политика, равно как и политика унитаризации России, в исторической перспективе обречены на неудачу.


1. Республика Татарстан, 2 июля 1994 года

2. Республика Татарстан, 21 января 1997 года

3. Республика Татарстан, 21 января 1998 года

4. Республика Татарстан, 29 дек4абря 1998 года

5. Республика Татарстан, 13 февраля 1999 года

6. Советская Татария, 23 декабря 1992 года

7. Ross C. Putin's federal reforms and the consolidation of federalism in Russia : one step forward, two steps back! // Communist and Post-Communist Studies, 2003, Vol. 36, Issue 1, P.31.

8. Steen A. The Post-Communist Transformation: Elite Orientations and the Emerging Russian State // Perspective on European Politics and Society, 2002, Vol. 3, No. 1, P. 113.

9. Козлов А. Е. К вопросу о концепции российского федерализма // Федерализм в России и в Бельгии. Материалы Бельгийско-Российского научного коллоквиума. – Лейвен (Бельгия): Институт европейской политики Католического университета, 1996. – С. 42.

10. Великая Н., Шишкин В. Российский федерализм: проблемы и перспективы // Свободная мысль – XXI , 2002, № 10, С. 22.

11. Россия – 2015: оптимистический сценарий. – М.: ММВБ, 1999. – С. 6.

12. Hyde M. Putin's Federal Reforms, P. 737.

13. Heinemann-Bruder A. Is Russia 's Federalism Sustainable? P. 87.

14. Республика Татарстан, 30 августа 2000 года

15. Гаджиев К. С. Введение в политическую науку. – Издательская корпорация “Логос”, 1997, С. 83.

16. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. – М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА, 1998, С. 125.

17. Теория государства и права. Курс лекций. – М.: ЗЕРЦАЛО, 1999, С. 207.

18. Сырых В. М. Теория государства и права. Учебник. – М.: Былина, 1998, С. 17.

19. Российская газета, 25 июля 2000 года.

20. Стрекозов В. Г., Казанчев Ю. Д. Конституционное право России. Учебник. – М.: Новый Юрист, 1997, С. 127.

21. См.: Конституционное право Российской Федерации. Сборник судебных решений. – Санкт-Петербург: «ПАРИТЕТ», 1997, С.67-77.

22. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации, С. 323.

23. Там же, С. 126.

24. Стрекозов В. Г., Казанчев Ю. Д. Конституционное право России, С. 127-129.

25. См: Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джей. Избранные статьи. – Benson , Vermont : 1992, С. 192.

26. См . об этом : Redish M. The Constitution as Political Structure. – N/ Y/: Oxford University Press, 1995, P. 38-39.

27. См .: Zimmerman J. Contemporary American Federalism: The Growth of National Power. – L.: Leicester University Press, 1992, P. 88.

28. См .: Gress F. Interstate Cooperation in the USA and FRG // Evaluating Federal Systems. – Dordrecht : Martines Nijhoff Publishers, 1994, P. 412.

29. См .: Gordon M. C. Democracy's New Challenge: Globalization, Governance and the Future of American Federalism. N. Y.: Demos, 2001, P. 56, 59.

30. Fleiner Th. The Switzerland : Constitution of the Federal State and the Cantons // Federalism and Multiethnic State: The Case of Switzerland . – Fribourg, 1996, P. 76.

31. Федерализм. Энциклопедический словарь. – М.: ИНФРА-М, 1997, С. 58, 236.

32. Lyons W., Scheb J., Richardson R. American Government: Politics and Political Culture. – Minneapolis/St.Paul: West Publishing Company, 1995, P.67.

33. Ottosen G. Making American Government Work: a Proposal to Reinvigorate Federalism. – Lanhem , Maryland : University of America Press , 1992, p.6.

34. Wiltshire K. Planning and Federalism: Australian and Canadian Experience. – Queensland : University of Queensland Press, 1986, P. 87.

35. Основы теории и практики федерализма, С. 10, 20.

36. Основы теории и практики федерализма, С. 26.

37. Крылов Б. С. Федерализм и его будущее // Журнал российского права, 1999, № 1, С. 110.

38. Аксючиц В. Россия в поисках себя // Независимая газета, 12 августа 2000 года.

39. Линц Х, Степан А. «Государственность, национализм и демократизация // Полис, 1997, № 5, С. 25.

40. Fleiner Th. Federalism and Multi-ethnicity // Paper presented at XVII World Congress of the IPSA. - Seoul , August 17-21, 1997. - P. 5.

41. См.: Basta L. R. Minority and Legitimacy of a Federal State . An Outsider Perception of the Swiss Model // Federalism and Multiethnic State: The Case of Switzerland . – Fribourg, Suisse: Institute du Federalisme, 1996. - P. 67.

42. Peeters P. Federalism: a Comparative Perspective – Belgium Transforms from Unitary to a Federal State // Evaluating Federal Systems. Dordrecht : Martins Nijhoff Publishers, 1994. - P. 204.

43. См.: Linder W. Swiss Democracy: Possible Solutions to Conflict in Multicultural Societies. – N. Y.: St. Martin Press, 1994. - P. 23.

44. См.: Fleiner Th. Switzerland: Constitution of the Federal State and the Cantons // Federalism and Multiethnic States: The Case of Switzerland . – Fribourg, Suisse: Institute du Federalisme, 1996. - P. 93.

45. См.: Алферова Е. В. Судьба России – федерализм: (Обзор) // Современный федерализм: состояние и тенденции развития. Проблемно-тематический сборник. – М., 1999. - С. 73.

46. См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 12, ст. 1447.

47. См.: Вечерняя Казань, 15 сентября 2000 года.

48. Собрание законодательства Российской Федерации,1998, № 31, ст. 3823.

49. См.: Российская газета, 12 августа 2000 года.

50. Основы теории и практики федерализма, С. 31

51. Heinemann-Gruder A. Is Russia 's Federalism Sustainable? – Р . 79

52. Ross C. Putin's federal reforms and the consolidation of federalism in Russia : one step forward, two steps back! // Communist and Post-Communist Studies, 2003, Vol. 36, Issue 1, P.42

53. Heinemann-Gruder A. Is Russia 's Federalism Sustainable? Р. 84

54. Умнова И. А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и ее субъектами (Актуальные правовые проблемы). М.: ИНИОН, 1996. С. 11.

55. Советская Татария, 29 июня 1993 года

56. Республика Татарстан, 2 июля 1994 года

57. Советская Татария, 23 мая 1992 года

58. Советская Татария, 29 июня 1993 года

59. Республика Татарстан, 19 августа 2000 года

60. Советская Татария, 28 декабря 1991 года

61. Советская Татария, 20 июня 1992 года

62. См.: Советская Татария, 6 февраля 1992 года

63. Советская Татария, 9 июня 1991 года.

64. Советская Татария, 7 декабря 1991 года

65. Там же

66. Пульс жизни, 17-26 мая 2004 года

67. Республика Татарстан, 30 августа 1993 года

68. Республика Татарстан, 28 октября 1993 года

69. Советская Татария 15 января 1993 года

70. Советская Татария, 26 января 1993 года

71. Советская Татария, 26 января 1993 года

72. Советская Татария, 10 марта 1993 года

73. Независимая газета, 1 апреля 1993 года

74. Республика Татарстан, 2 января 1995 года

75. Республика Татарстан, 2 июля 1994 года

76. Республика Татарстан, 13 февраля 1999 года

77. Республика Татарстан, 15 февраля 2000 года

78. Республика Татарстан, 15 октября 1994 года

79. Республика Татарстан, 30 августа 1994 года

80. Республика Татарстан, 23 января 1997 года

81. Республика Татарстан, 25 июня 1998 года

82. Республика Татарстан, 29 января 1999 года

83. Российская газета, 1 ноября 1997 года

84. Конституции республик в составе Российской Федерации, Выпуск 1. – М.: Издание Государственной Думы, 1995. – С. 215.

85. Республика Татарстан, 28 октября 1993 года

86. Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничени. и предметов ведения и полномочий. – М.: Издание Государственной Думы, 1997. - С. 213.

87. Ericson R. The Russian Economy since Independence // The New Russia : Troubled Transformation. – Boulder , Colorado : Westview Press, 1995. – P. 52.

88. Селезнев Г. Н. Предисловие // Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. – М.Ж Издание Государственной Думы, 1997ю – С. 5.

89. Республика Татарстан, 28 июля 2000 года

90. Вечерняя Казань, 1 июля 2005 года

91. Heinemann-Gruder A. Is Russia 's Federalism Sustainable? // Perspective on European Politics and Society, 2002, vol. 3, No. 1, P. 79.

92. Ross C. Putin's federal reforms and the consolidation of federalism in Russia : one step forward, two steps back! // Communist and Post-Communist Studies, 2003, Vol. 36, Issue 1, P.30.

93. McDowell B. D. The Interstate Commerce Clause of the US Constitution: a 200-year Case Study for European Integration // Federal-Type Solutions and European Integration. – Lanham , Maryland : University of America Press, 1995, P. 140-141.

94. Watts R. L. Characteristics of Canadian Federalism and Their Implications for European Integration // Federal-Type Solutions and European Integration, P. 262.

95. См .: Gagnon A.-G. The Political Uses of Federalism // Comparative Federalism and Federation: Competing Traditions and Future Directions. – Toronto : Toronto University Press, 1993, P. 19.

96. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). М.: Юрист, 2001. С. 79

97. Добрынин Н. Конституционная реформа и формирование новых федеративных отношений: реальности и закономерности // Свободная мысль- XXI , 2004, № 1. С . 109.
 




Тартария_4


Добродеи

Творческая мастерская возрождения народных традиций "Добродеи" (г. Казань)
www.dobrodei.ru








treka


Рассылка сайта Тартария.Ру

Подписаться на рассылку
"Новости сайта Тартария.Ру"


Если Вам понравился сайт

и Вы хотите его поддержать, Вы можете поставить наш баннер к себе на сайт. HTML-код баннера: